El orden internacional basado en normas

El acuerdo entre estudiosos de la geopolítica parece general: el orden internacional basado en normas está gravemente erosionado, o como poco está en decadencia. El poder puro y duro es lo que gobierna las relaciones internacionales, ejercido con particular entusiasmo por los autócratas. Y este juicio no parece emitirse como reproche, sino con resignación. Repetida hasta la saciedad últimamente ha sido la frase que, en el famoso Diálogo Meliano, Tucídides pone en boca de los atenienses dirigiéndose a los de Melos: «Los fuertes hacen lo que pueden y los débiles sufren lo que deben». Y ciertamente no faltan confirmaciones de ello. Veamos algunas solo en lo que va de siglo.

Las transgresiones

• La Rusia de Putin declaró la guerra a Georgia en el 2008 (con la excusa de ayudar a las «oprimidas» Osetia del Sur y Abjazia); se anexionó unilateralmente Crimea en el 2014, mientras hacía una guerra híbrida en el Donbas (donde se acuñó la expresión «hombrecillos verdes» para describir soldados sin distintivos nacionales), y culminó (por ahora) sus tropelías foráneas invadiendo Ucrania a gran escala en 2022, operación militar que dura todavía, cuatro años y medio más tarde.

• Estados Unidos ha lanzado, de consuno con Israel, dos ataques en 2025 y 2026 contra Irán, con el ostensible objeto de detener su notoria carrera hacia la posesión de armamento nuclear enriqueciendo uranio mucho más allá de lo necesario para producir energía, e incluyendo en el propósito la ayuda a una rebelión popular, tratando de forzar así un cambio de régimen, por ahora fallido.

• Contemporáneo con lo anterior, EEUU ha estado eliminando con misiles embarcaciones de bandera desconocida en el Caribe y Pacífico tripuladas por presuntos narcotraficantes, en violación de legislación nacional y acuerdos internacionales sobre la obligación de arrestar a los delincuentes y llevarlos ante la justicia.

• También Estados Unidos lanzó (2003) una invasión de Irak sin autorización del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CSNU), que culminó con la democión y apresamiento de Saddam Hussein.

• Irán se ha incautado de petroleros de varias banderas, cerrando efectivamente el Estrecho de Ormuz, como reacción a la agresión de EEUU e Israel.

• Azerbayán recuperó por la fuerza el Nagorno-Karabaj (2023).

En todos estos casos el agresor ha esgrimido razones o excusas para sus actos, algunas ciertamente peregrinas. En la invasión de Ucrania se adujo la necesidad de desnazificarla y desmilitarizarla, su agresivo régimen judeo-nazi, el genocidio contra los rusófonos, la degeneración moral infligida a Ucrania por Europa (sic), la invasión del movimiento LGTBI, el incumplimiento por la OTAN de una imaginaria promesa de no avanzar hacia el Este, y otras insensateces. En el caso de la invasión de Irak de 2003, la posesión por Saddam Hussein de armas de destrucción masiva, que nunca existieron. Pero el aducir esas endebles e hipócritas razones no es en realidad sino un paladino reconocimiento de que hacen falta verdaderos y palpables motivos para una agresión internacional. Como dijo el duque de La Rochefoucauld, «la hipocresía es el homenaje que el vicio rinde a la virtud».

Menos hipócritas, porque no aducen ninguna necesidad o fuerza mayor, aunque felizmente mucho menos cruentas, son otras recientes violaciones del derecho internacional:

• China se está apoderando poco a poco de una pequeña multitud de arrecifes en el Mar del Sur de China y ha construido islas artificiales, mientras rechaza el laudo arbitral de La Haya de 2016 que desestimó la mayor parte de sus infundadas reclamaciones en el ámbito marítimo, declarando cínicamente que esa decisión no era vinculante para China.

• El presidente de EEUU ha declarado (14 de julio pasado) que va a imponer una tasa del 20 % del valor de la carga a todos los buques que transiten el Estrecho de Ormuz, como pago por la protección que les va a prestar. Esta amenaza solo duró 24 horas, pero merece mención especial por su abierto desprecio al fundamental documento, también por cierto ignorado por China, de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar o UNCLOS (Parte III, Sección 2, Arts 37 y siguientes, Paso en Tránsito, en donde se establecen los derechos de los buques en estrechos como este, y los deberes de los estados ribereños), derechos y deberes ignorados de manera más general en el caos de bloqueos y contrabloqueos del Estrecho de Ormuz.

• EEUU se retiró, durante la primera administración Trump, de diversos acuerdos multilaterales (Acuerdo de París sobre el cambio climático, acuerdo nuclear con Irán, etc.). Ha impuesto sanciones a otras naciones por motivos variados (y frecuentemente banales), ha reconocido unilateralmente la soberanía israelí sobre los Altos del Golán y practica la coerción económica con aliados, neutrales y hostiles (contraviniendo, en el primer caso, además de la legislación internacional, el artículo 2 del Tratado de Washington).

• Corea del Norte ha ignorado sistemáticamente todas las resoluciones del CSNU condenando sus actividades de desarrollo de cabezas nucleares y sus vectores, bajo las benevolentes miradas de China y Rusia, a la última de las cuales compensa enviándole tropas para la inicua guerra de Ucrania.

• Israel ha incrementado sistemáticamente los asentamientos judíos en las zonas ocupadas y ha ignorado las resoluciones del CSNU y las decisiones de la Corte Internacional de Justicia.

• Venezuela, repentinamente (2023), ha resucitado su antigua reclamación sobre el rico Esequibo, convocando incluso un imaginario referéndum que, según el convocante, habría respaldado su pertenencia a Venezuela.

Los cumplimientos de la época anterior

Sin embargo, los años inmediatamente posteriores a 1991 hasta aproximadamente 2014 proporcionan numerosos ejemplos de respeto a las normas:

• La primera guerra de Irak (1991), conocida como la Guerra del Golfo, se hizo como reacción —con la aprobación de las Naciones Unidas— a la descarada invasión de Kuwait por Irak, pero la derrota de las fuerzas del tirano Saddam Hussein no condujo a una ocupación de territorio ni de la capital, ni siquiera a la democión del tirano. Incluso Israel, bombardeado por misiles Scud por Irak durante la confrontación, con intención de crear una opinión favorable a Irak entre los países árabes, se abstuvo de reaccionar.

• La independencia de Timor Oriental (1998-2002) fue aceptada por Indonesia en las condiciones fijadas por las Naciones Unidas, que se encargaron de monitorizar la transición.

• El conflicto entre Perú y Ecuador (1998) se resolvió por medio de arbitraje.

• En Bosnia-Herzegovina los Acuerdos de Dayton (1995) sentaron las bases para un futuro en paz.

• Macedonia del Norte resolvió el problema con Grecia sobre su denominación gracias a una larga pero fructífera negociación que culminó con el Acuerdo de Prespa (durante años hubo de aceptar la extravagante denominación de Former Yugoslavian Republic of Macedonia, o FYROM).

• En Kosovo las naciones occidentales atacaron Serbia (1999) para detener el genocidio que se estaba cometiendo contra la etnia albanesa, sin el amparo de las Naciones Unidas, amparo que, sin embargo, sí fue brindado a la terminación del conflicto para la ocupación y pacificación, y que sentó la base de la novedosa (aunque polémica) doctrina llamada «intervención humanitaria».

• Durante los primeros años del siglo se resolvieron, casi siempre gracias a la UNCLOS, numerosos litigios en las Naciones Unidas, en particular sobre delimitaciones de los espacios marítimos entre naciones vecinas (Qatar-Baréin, Rumanía-Ucrania, Nicaragua-Honduras, Bangladesh-Myanmar), así como un cierto número de acuerdos internacionales sobre armamento, particularmente los nucleares START I y II (el posterior New START, que comenzó en 2010, fue denunciado por Rusia en 2023 y caducó en 2026, por lo que más bien pertenece a la lista de las transgresiones posteriores).

• La eclosión en el océano Índico de una fuerte actividad de piratería originada en Somalia (2008) consiguió que el CSNU emitiera sucesivas resoluciones, culminando en la 1851, que concitaron el apoyo de numerosas naciones y organizaciones, desde la OTAN y la UE hasta Japón, China, India y otros, que organizaron fuerzas que resolvieron el problema (la operación Atalanta de la UE sigue aún hoy en vigor, pues las condiciones sociológicas que dieron lugar a la piratería persisten, aunque sin duda gracias a la vigilancia ya no hay actividad pirática reseñable).

• Desde el año 2000 se han lanzado 21 operaciones Petersberg (de desarme, humanitarias y de evacuación, de fuerzas de combate para gestión de crisis, incluidas las de restablecimiento de la paz, asesoramiento y asistencia militar), once de ellas por la UE y 10 por la OTAN, todas ellas impulsadas o al menos amparadas por el CSNU (dos de ellas, las antes citadas contra la piratería). Lo llamativo es que nada menos que 16 de las 21 comenzaron en la primera mitad de este periodo (hasta 2013 inclusive), y sólo cinco en la segunda mitad, cuatro de ellas de la UE y una de la OTAN, y ello en un entorno en el que, desde el año 2000, el número de conflictos no ha hecho sino aumentar progresivamente.

Las razones

Parece, pues, que no faltan argumentos para asumir que en las dos primeras décadas y media tras la implosión de la Unión Soviética el respeto al orden internacional basado en normas imperaba, en contraste con la penosa situación actual en la que los principales actores internacionales ignoran esas normas y hacen caso omiso de las resoluciones del CSNU censurándolas (o directamente vetándolas, pues los principales transgresores son miembros permanentes, por tanto con derecho a veto).

La transición de una situación a la otra no ha sido, sin embargo, repentina. El principal motor ha sido la presidencia de Putin, con sus sucesivas agresiones a vecinos, antiguos miembros de la URSS que él aspira a resucitar, geográfica aunque no ideológicamente, y sus nyet en el CSNU a todo intento de criticarlas. Ello ha creado un clima al que otros actores, autócratas o aspirantes a ello, han ido contribuyendo animados por la impunidad rusa, hasta llegar al más absoluto desprecio e ignorancia de toda norma de convivencia internacional.

No es que el orden internacional funcionara antes porque los actores fueran todos virtuosos, sino porque incluso los poderosos creían conveniente aparentar que respetaban las normas, al estilo La Rochefoucauld. Hoy ya ni siquiera consideran necesario guardar esa apariencia.

Uno de los principales factores del incumplimiento, es preciso resaltarlo, es la autocracia tan a menudo practicada por las potencias revisionistas. En primer lugar, el autócrata exhibe en apoyo de sus agresiones valores como la redención de agravios históricos (frecuentemente imaginarios), la necesidad de prestigio internacional (implícitamente basado en la fuerza, no en la solidez institucional), en definitiva, un nacionalismo exacerbado que, más que servir a la nación, sirve al líder. Aduce además valores morales, como la familia o la religión, que él mismo frecuentemente no practica. Únase a ello la tendencia de los autócratas a admirarse y apoyarse unos a otros, y el cóctel está servido: uno invade a este o aquel vecino alegando que un día le perteneció, y el otro lo deja pasar sin cuestionar la legalidad de la agresión, para poco después hacer lo propio, tal vez pretendiendo que esta agresión, la suya, beneficia a todos, y en este proceso de contagio las razones aducidas son cada vez más etéreas.

Coherente con ello es el concepto de «esferas de influencia», creado en el siglo XIX en África para delimitar los dominios coloniales de Francia y el Reino Unido, evitando en lo posible confrontaciones directas. Posteriormente tuvo un empleo variable, bajo el imperio soviético y en China, pero evitando el nombre, que parecía vergonzante y, por lo tanto rechazable, en particular por los europeos occidentales, antiguas potencias coloniales y ahora bajo la benevolente protección de los EEUU. Estas esferas de influencia proporcionan un campo de acción en el que nadie disputa al hegemón local su derecho a cometer toda clase de tropelías contra sus sufridos vecinos. Hoy, la desmembración de la Unión Soviética ha proporcionado a Putin la excusa para resucitar la suya propia entre los antiguos miembros de la URSS, y si es posible alguno más.

Como antítesis de las autocracias, las democracias, y el paradigma son los Estados Miembros de la UE (EMUE), que ocupan los primeros lugares en todas las escalas publicadas de calidad democrática, como las que regularmente compila The Economist y otras, tienen frenos que limitan esas apelaciones del autócrata a los instintos primarios del pueblo: el parlamento, los tribunales, la prensa libre, y sobre todo las elecciones libres, juez máximo de cualquier extralimitación.

Esta es la principal razón por la que el autócrata, pugnando por dominar la democracia en la que alcanzó el poder, lo primero que busca es su eternización en el puesto, usando para ello imaginativos cambios de legislación (las sucesivas maniobras de Putin para alargar una presidencia, que debió haber terminado en el 2008 como más tarde y que ahora puede extenderse hasta el 2036, son un prodigio de creatividad), o incluso la fuerza, como nos ilustran los recientes casos de EEUU y Brasil, en que el perdedor de las elecciones cuestionó violentamente los resultados (lo que hace particularmente admirable la resistencia de aquellas estructuras políticas a su demolición). No es casualidad que los EMUE estén totalmente ausentes de la larga lista de transgresiones antes citadas, y sean los ejecutores exclusivos de las pocas operaciones Petersberg recientes.

Otro factor que influye en el incumplimiento del orden basado en normas es la inoperancia del CSNU, o tal vez mejor expresado, la baja consideración y escaso efecto que sus decisiones suelen tener hoy. En no pequeña medida, ello se debe al poder de veto de los cinco miembros permanentes, que les permite operar con impunidad en beneficio propio, y que tienden además a no ser cuestionados por los demás privilegiados, pues sería poner en riesgo el derecho propio a utilizarlos en una situación futura. Es preciso recordar que ese privilegio fue concedido a las potencias vencedoras en una guerra que terminó hace más de 80 años, y que, para al menos dos de los cinco, se puede argumentar que los disfrutan indebidamente (Rusia se declaró única heredera de la URSS, ignorando a los otros catorce nuevos estados independientes que surgieron de su disolución, y la China comunista reemplazó a la nacionalista - que fue la que llevó el peso de la guerra - tras una larga guerra civil posterior, 1945-49). La legitimidad de esos privilegios bien entrado el siglo XXI es, pues, más que cuestionable.

Conclusión

El orden internacional basado en normas lleva algún tiempo sufriendo una considerable erosión, principalmente, pero no exclusivamente, a manos de naciones poderosas y autocráticas. La cuestión decisiva para nuestro tiempo no es si el orden basado en normas desaparecerá, ya que ningún orden internacional es eterno, sino si las democracias serán capaces de preservar suficientes elementos de él para impedir el regreso a un sistema gobernado exclusivamente por la fuerza, la Atenas que describia Tucídides.

Una eventual desaparición o pérdida de poder de las autocracias y su conversión en democracias corregiría el problema, pero desafortunadamente no está en nuestras manos conseguirlo. Difícil pero más practicable sería una reforma del CSNU que suprimiera privilegios trasnochados y perjudiciales para su prestigio, que es lo que, en definitiva, fundamenta su influencia. Un documento como la Convención de las Naciones Unidas para el Derecho del Mar (1994), probablemente la mejor y más respetada pieza legislativa producida por las Naciones Unidas en toda su historia, sería hoy impensable. Admitamos enseguida que no fue el CSNU quien lo concibió y ejecutó, sino una convención reunida ad hoc por las Naciones Unidas en Jamaica, pero su importancia y el respeto con el que habitualmente se contemplan las resoluciones del Tribunal Internacional del Derecho del Mar (ITLOS), uno de los resultados de la Convención, deberían servir de espejo a un CSNU hoy en el nadir de su prestigio.

Algo que salta a la vista al contemplar su declinante funcionamiento es la ausencia entre sus miembros de organizaciones supra- o multinacionales de prestigio, como la Unión Europea o la Unión Africana (la OTAN no sirve para esto por su carácter exclusivamente defensivo, y otras organizaciones regionales tienen un peso muy modesto). Su simple adición como miembros permanentes, particularmente la primera por estar exclusivamente compuesta por democracias y por su evidente prestigio normativo, contribuiría a barrer el tufo de egoísmo que cada vez más empaña las decisiones de este importante organismo, y cuya inoperancia contagia además a la Asamblea General.

Finalmente, como dijo el primer ministro canadiense Marc Carney en Davos: «El poder de la legitimidad, la integridad y las normas seguirá siendo fuerte si decidimos ejercerlo conjuntamente».