Valencia, primera ciudad de España que pone techo a todas las plazas turísticas mediante la regulación del plan urbanístico

La legislación de lo relacionado con el turismo en cuanto a plazas y licencias se ha convertido en uno de los mayores quebraderos de cabeza para los gobiernos municipales, dada la complejidad del asunto en sí misma y lo arduo de alcanzar una solución que contente a todos los sectores implicados.

En este sentido, el Pleno del Ayuntamiento de Valencia ha aprobado de forma definitiva la modificación de las normas urbanísticas del Plan General que regula los usos terciarios hoteleros en toda la ciudad, con cuya entrada en vigor concluirá la moratoria para la concesión de licencias que está en vigor desde mayo de 2024.

La norma, que es el resultado de más de un año de tramitación, convierte a la capital en la primera ciudad española que fija un techo global a las plazas turísticas de cualquier tipo, apartamentos, hoteles y hostales, mediante el planeamiento urbanístico, y no a través de una regulación sectorial de la actividad.

«Es un hito. Queremos una ciudad que contenga un destino turístico urbano, no un destino turístico convertido en ciudad. Los vecinos son y serán la prioridad», declaró la alcaldesa, María José Catalá, tras la votación en el pleno que dio luz verde a una normativa que sitúa a Valencia «a la vanguardia» en la regulación del fenómeno turístico mediante el urbanismo.

Enfoque urbanístico

La proliferación de apartamentos turísticos ha generado en los últimos años una respuesta regulatoria en distintas ciudades europeas y españolas. La mayor parte lo han abordado desde la regulación de la actividad turística como tal: limitando el número de licencias, imponiendo moratorias indefinidas o directamente planteando su prohibición total. Ese enfoque ha generado una intensa controversia jurídica, con sentencias que han anulado normativas por no superar el test de necesidad y proporcionalidad que exige la Directiva europea de Servicios (2006/123/CE). Sirva de ejemplo la normativa sobre este aspecto contenida en el Plan Especial de Protección del Centro Histórico de Valencia.

Valencia ha optado por un camino diferente, el del planeamiento urbanístico. En lugar de regular la actividad como tal, la modificación de las Normas Urbanísticas del PGOU actúa sobre los usos del suelo, protegiendo la función residencial de las viviendas y estableciendo una distribución equilibrada entre los distintos usos terciarios. Este enfoque, avalado por el análisis de toda la jurisprudencia española en la materia, tiene una base legal más sólida y está diseñado para ser duradero.

«Hemos analizado las sentencias dictadas en España sobre regulación de apartamentos turísticos y hemos construido una norma que no sea vulnerable jurídicamente, porque de nada sirve regular si los tribunales la anulan», asegura el concejal de Urbanismo y Vivienda, Juan Giner.

Tres candados de forma simultánea

El núcleo de la normativa son tres umbrales de saturación que operan de forma simultánea en todos los barrios, distritos y manzanas de la ciudad, con excepción de Ciutat Vella, que ya dispone de su propio Plan Especial:

Los tres candados actúan de forma acumulativa, de manera que en el momento en el que se alcance alguno de ellos se cierra la puerta a nuevos usos turísticos en ese barrio, distrito o manzana. El bloqueo de un distrito implica el bloqueo automático de todos sus barrios aunque estos no hayan alcanzado por si mismos estos límites objetivos de saturación.

El primero de los candados limita el conjunto de plazas turísticas de cualquier tipo —hoteles, bloques de apartamentos y viviendas de uso turístico— a un máximo del 8 % de las personas empadronadas en cada barrio y distrito, de modo que cuando un distrito supera este umbral el bloqueo se extiende automáticamente a todos sus barrios. El segundo establece que no más del 2 % del parque de viviendas de cada barrio y distrito puede destinarse a uso turístico, siendo este el tope más determinante para las viviendas de uso turístico (VUT) en edificios residenciales. El tercero fija que los alojamientos turísticos no pueden superar el 15 % de los locales en plantas bajas de cada manzana, lo que protege el pequeño comercio y la identidad del tejido urbano.

Casi imposible abrir un apartamento

Incluso en las zonas que no hayan alcanzado los límites de saturación, las condiciones urbanísticas para las viviendas de uso turístico en edificios de uso mixto o residencial son tan exigentes que, en la práctica, la apertura de una nueva VUT será excepcional, ya que solo se permitirán en planta baja o primera planta y en ningún caso pueden coexistir con viviendas en la misma planta. Además, beben disponer de acceso independiente y diferenciado desde la vía pública y requieren la autorización de tres quintos de la comunidad de propietarios, autorización sin la cual no pueden inscribirse en el registro autonómico y, por lo tanto, tampoco en el municipal.

«Los topes máximos y las condiciones urbanísticas convierten en misión casi imposible la apertura de apartamentos turísticos en Valencia. Prácticamente nadie lo hace ya», sostiene Juan Giner.

Un año para volver al mercado

Una de las novedades más significativas del texto definitivo, incorporada como resultado del período de alegaciones, es la Disposición Transitoria Undécima, que abre un plazo de un año desde la entrada en vigor de la norma para que los apartamentos turísticos puedan revertir a uso residencial de forma ordenada al no aplicárseles las incompatibilidades del Plan General, pero siempre que cumplan las condiciones de habilidad.

Podrán acogerse a este mecanismo los titulares de apartamentos en cuatro supuestos: que dispongan de título habilitante municipal vigente; que estén inscritos en el registro autonómico de turismo; que tengan abierto un expediente de restauración de la legalidad suspendido por los acuerdos de moratoria; o que cuenten con solicitudes de licencia afectadas por esos mismos acuerdos.

Alegaciones con amplia participación

La norma fue sometida a información pública en abril de 2025, generando 117 alegaciones de particulares, asociaciones vecinales, operadores turísticos, grupos políticos y entidades empresariales. El proceso de análisis de esas alegaciones determinó la incorporación de mejoras al texto definitivo.

De las peticiones formuladas por la Federació d'Associacions Veïnals de València (FAAVV) y por otros colectivos vecinales, aquellas sobre las que el Ayuntamiento dispone de plenas competencias fueron en su mayor parte estimadas o ya estaban contempladas en la norma: el establecimiento de ratios de saturación por barrios y distritos, la creación del Censo Municipal de Alojamientos Turísticos (CATAV) de acceso público, el plan de inspecciones para clausurar establecimientos sin título habilitante y, como novedad del texto definitivo, los mecanismos de reversión de apartamentos a uso residencial.

Por el contrario, se descartaron las propuestas de prohibición absoluta de cualquier compatibilidad del uso residencial con alojamientos turísticos, formuladas por los grupos de la oposición, por vulnerar el marco legal aplicable. La Directiva europea de Servicios y la Ley de Unidad de Mercado exigen que cualquier restricción sea necesaria, proporcionada y no discriminatoria, por lo que una prohibición total no superaría ese test y conllevaría el riesgo de nulidad. En cuanto a la posibilidad de recoger expresamente la necesidad de permiso de la comunidad de vecinos, esta se descartó por simplificación administrativa, pues ya se encuentra regulado en otra norma de obligado cumplimiento.

Disciplina urbanística

La aprobación de la normativa definitiva culmina un proceso que comenzó, en el plano de la disciplina urbanística, desde el inicio de la legislatura. La media anual de expedientes de cierre de apartamentos turísticos ilegales ha pasado de 71 durante el mandato anterior a 449 con el actual equipo de gobierno, lo que supone un incremento superior al 600 %. El 85 % de esas órdenes han sido ya ejecutadas.

Paralelamente, el Pleno municipal acordó en mayo de 2024 la suspensión cautelar de nuevas licencias turísticas, ampliada en enero de 2025 y vigente hasta la entrada en vigor de la normativa recién aprobada. Durante ese período de moratoria, el Ayuntamiento ha suspendido 363 expedientes de licencias, evitando la generación de 4.697 nuevas plazas turísticas.

Adicionalmente, la nueva normativa crea el Censo de Alojamientos Turísticos del Ayuntamiento de Valencia (CATAV), que recogerá todos los establecimientos de cualquier tipo con título habilitante municipal y será accesible públicamente a través de la web municipal.