Ceuta: pasividad ante lo previsible

La reciente sentencia del Tribunal Supremo sobre las entradas a nado en Ceuta y Melilla no ha creado un vacío jurídico. Se ha limitado a poner de manifiesto un vacío político y administrativo que el Ministerio del Interior conocía —o debía conocer— desde hace tiempo. La Sala Tercera ha declarado que el denominado rechazo en frontera, regulado por la disposición adicional décima de la Ley Orgánica de Extranjería, solamente resulta aplicable a quienes intentan acceder irregularmente superando elementos materiales de contención fronteriza.

Quien es interceptado en el mar mientras nada hacia Ceuta no está franqueando una valla ni otro obstáculo equivalente y, por tanto, según la ley, debe ser sometido al procedimiento de devolución del artículo 58.3 de la Ley Orgánica 4/2000, con las garantías inherentes a toda actuación administrativa. La sentencia podrá resultar discutible desde una perspectiva de eficacia fronteriza, pero su razonamiento no puede calificarse de extravagante. La disposición adicional décima habla expresamente de extranjeros detectados mientras intentan superar «los elementos de contención fronterizos».

El propio Tribunal Constitucional había advertido que este régimen excepcional debía interpretarse de manera compatible con la Constitución, el derecho internacional y la protección individualizada de quienes pudieran encontrarse en situación de vulnerabilidad. La verdadera cuestión, por tanto, no consiste en reprochar al Tribunal Supremo que interprete la ley, sino en preguntar qué hicieron las autoridades responsables mientras la doctrina judicial se formaba ante los juzgados de Ceuta y el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía.

La Administración conocía que su actuación había sido declarada vía de hecho en las instancias anteriores. También sabía que el recurso de casación podía ser desestimado. Pese a ello, parece haber confiado nuevamente en que una interpretación expansiva de una norma excepcional supliera la ausencia de previsión política.

Un Ministerio del Interior diligente tenía varias posibilidades. Podía promover una reforma de la Ley de Extranjería que regulase con claridad las interceptaciones marítimas en las inmediaciones de Ceuta y Melilla, siempre dentro de los límites constitucionales, europeos e internacionales. Podía reforzar los procedimientos de identificación y devolución para que fueran rápidos, documentados y plenamente garantistas.

Podía asimismo estudiar la instalación de elementos marítimos de contención compatibles con la seguridad de la navegación y con la protección de la vida humana, posibilidad que la propia sentencia no descarta en términos jurídicos.

Podía, sobre todo, anticiparse materialmente a una concentración masiva visible desde la costa, mediante sistemas de vigilancia aérea, marítima y tecnológica, la información diplomática, los servicios destacados en Marruecos y la cooperación policial bilateral. Cuando centenares o miles de personas se aproximan a una frontera, la reacción no puede comenzar cuando ya se encuentran en el agua.

La función del Estado no es únicamente devolver a quienes han entrado, sino impedir que se produzca una situación que pone en peligro simultáneamente la integridad de la frontera, la seguridad nacional e incluso la vida de los propios inmigrantes. La entrada masiva registrada en Ceuta con miles de personas desbordando los dispositivos existentes ha vuelto a colocar a la ciudad ante una emergencia humana y de seguridad semejante en sus efectos o incluso superior a la de mayo de 2021.

También debió contemplarse el cierre temporal y ordenado del paso fronterizo terrestre cuando existieran indicios objetivos de una operación masiva, acompañado del refuerzo inmediato de la Guardia Civil, la Policía Nacional, Salvamento Marítimo, los servicios sanitarios e incluso de las Fuerzas Armadas, pues resulta evidente que una situación de estas características afecta directamente a la seguridad nacional.

Pero esa obligación de anticipación recaía, de forma principal, sobre el Ministerio del Interior. Es este departamento el que dirige la política de seguridad ciudadana, coordina los medios destinados al control de las fronteras y dispone de la información necesaria para evaluar los riesgos y planificar la respuesta. Resulta difícil sostener que una situación que llevaba años generando controversia judicial y que había sido cuestionada reiteradamente por los tribunales pudiera considerarse inesperada. La buena administración no consiste únicamente en reaccionar ante las crisis, sino en prevenirlas cuando existen indicios suficientes de que pueden producirse.

La ausencia de adaptación normativa, de protocolos específicos o de una planificación suficiente constituye, cuando menos, un serio interrogante sobre el grado de diligencia con el que se ejercieron las competencias legalmente atribuidas al Ministerio del Interior.

Gobernar no consiste en esperar una sentencia desfavorable para denunciar después las limitaciones de la ley. Consiste en detectar los riesgos, preparar las normas, disponer los medios y asumir las decisiones.

El Estado de Derecho exige respetar los procedimientos y los derechos individuales, pero también obliga al Gobierno a proteger eficazmente las fronteras y la seguridad colectiva. Lo ocurrido en Ceuta no demuestra que la legalidad sea incompatible con el control migratorio.

Demuestra algo más grave: que la ausencia de previsión convierte una cuestión jurídicamente gestionable en una crisis política, humanitaria y nacional. No ha fallado una norma. Ha fallado, sobre todo, la obligación de anticipación que incumbe a quienes tienen encomendada la dirección de la política de seguridad y el control de nuestras fronteras. Porque el hecho de que un riesgo fuera objetivamente conocido, jurídicamente previsible y materialmente evitable demuestra que alguien no ha cumplido con su obligación, y la ciudadanía tiene derecho a exigir una explicación sobre las decisiones que no se adoptaron y sobre las responsabilidades derivadas de esa inacción.