«En España hay un número disparatado de órdenes y condecoraciones y mucha opacidad sobre los condecorados»

Fernando García-Mercadal y García-Loygorri es director de la Real Academia Matritense de Heráldica y Genealogía, una corporación científica asociada al Instituto de España. Es una autoridad en Derecho Premial, la rama del Derecho que regula los reconocimientos, honores y distinciones y, en esta entrevista a El Debate advierte de que en España hay «un número disparatado» de órdenes y condecoraciones -casi 50, aparte de las autonómicas-. También alerta de que hay un gran desconocimiento por parte de los políticos y mucha opacidad sobre los condecorados. «Somos el único país de Europa donde no se puede saber qué personas están condecoradas», afirma.

Mientras las órdenes y condecoraciones civiles se están concediendo «con una alegría desmesurada», con los reconocimientos militares «se han pasado de frenada», dice. «Las cinco distinciones militares más importantes llevan muchas décadas sin concederse», y motivos ha habido para su concesión, alerta García-Mercadal, que también es autor, junto con Joaquín Ruiz Diez del Corral y Antonio Prieto Barrio, del libro «Las órdenes y condecoraciones militares del Reino de España» (BOE).

—¿Qué ocurre en España con las condecoraciones?

—Estamos arrastrando desde la Transición una situación excepcional en relación con los países de la Unión Europea. Porque el conjunto normativo que regula los honores y distinciones civiles o militares padece un cierto desorden conceptual y ha sido desatendido por la doctrina, los estudiosos, los investigadores y la clase política. Al desorden conceptual se une que la política premial de nuestras autoridades está bastante desnortada. No es un problema del PSOE o del PP, sino de la clase política en general y también de muchos gobiernos autonómicos. Falta mucho conocimiento por parte de las autoridades. La clase política no es consciente de que los honores y distinciones, si están sabiamente administrados, pueden ejercer una función muy civilizadora en la sociedad.

—Entonces ¿es importante mantener estos reconocimientos en el siglo XXI?

—El Derecho es algo más que sentencias, normas o tratados internacionales. Debería tener, como pasa en otros países, una cara amable para el ciudadano, y esa cara amable es precisamente la de los incentivos, que los hay de carácter económico, honorífico y mixto. Es curioso porque fueron dos juristas socialistas los que llamaron la atención sobre la necesidad de que los estímulos honoríficos formaran parte de la cotidianeidad de las sociedades democráticas. Uno fue Jiménez de Asúa, un político español, republicano y socialista, en un trabajo de juventud muy pocas veces citado, publicado en 1915, y el otro es Norberto Bobbio, un jurista de Turín, que acuñó la idea de que el Derecho no debe tener una función exclusivamente represora, sino que debe ser percibido por los ciudadanos también en su función promocional. Y es aquí donde tienen cabida los honores y distinciones.

—¿Qué tipo de condecoraciones existen?

—En España arrastramos muchas deficiencias en este tema. En primer lugar, hay un número absolutamente injustificado, yo diría disparatado, de órdenes y condecoraciones. Y eso contribuye a que los ciudadanos no las identifiquen convenientemente. La segunda cuestión es que no existe una única Cancillería de condecoraciones y órdenes del Reino de España, de manera que no hay una política coordinada y armonizada entre las diferentes autoridades que proponen las condecoraciones. Se da con frecuencia que a una persona con una trayectoria profesional o social determinada se le concede la gran cruz de una condecoración y, una semana después, a otra persona con una trayectoria mucho más acrisolada, se la condecora con la misma orden o con otra de menor categoría o en un grado inferior. Esto ocurre porque no existe un órgano que armonice las propuestas de las diferentes autoridades y que haga un seguimiento de los nombramientos.

—Ha dicho que el número de condecoraciones es disparatado. ¿Cuántas hay?

—España tiene casi 50 órdenes y condecoraciones civiles tuteladas por el gobierno central; luego cada una de las autonomías y los ayuntamientos han creado sus propias condecoraciones. Con lo cual, es una locura. Y aparte están las militares, que constituyen un subconjunto normativo que está un poco mejor administrado. En Alemania hay una condecoración con doce categorías; en el Reino Unido hay catorce; en Francia, once; en Portugal creo que nueve y en Italia más o menos lo mismo. Lo primero que habría que hacer sería podar el número absolutamente injustificado de condecoraciones y suprimirlas sin más, manteniendo por supuesto los derechos adquiridos de quienes ya tuvieran esa condecoración. Y luego hacer una pedagogía para que la ciudadanía identifique, valore y reconozca las condecoraciones que queden.

—¿Es lo mismo una condecoración que una orden?

—No. Una orden constituye una especie de club de personas distinguidas que han sido reconocidas por sus méritos. De manera que se ingresa en el club, en la orden, aunque luego se puede promocionar dentro de ella, porque en las órdenes hay diferentes categorías. Mientras que la condecoración agota su razón de ser en la distinción y ya no existen esos lazos de tipo corporativo entre los condecorados.

—¿Qué actos deben ser reconocidos con recompensas o con condecoraciones?

—Yo creo que en toda condecoración debería de poner la palabra «gracias». La condecoración es una manera de que los poderes públicos y la ciudadanía en general reconozcan los méritos de un compatriota, pero estos méritos o conductas tienen que exceder lo que uno, por razones profesionales o como ciudadano, está obligado a hacer normalmente. Eso es lo primero. En segundo lugar, yo creo que estos premios y distinciones deberían de verificarse a través de un expediente administrativo para que no se concedan de manera arbitraria o precipitada. En España somos muy dados a conceder premios en caliente. Se muere una persona y antes de que dé tiempo a que la entierren ya se están dando condecoraciones y a veces de diferentes administraciones.

—¿Qué otras disfunciones padecemos en España?

—Hay una práctica que se ha puesto muy de moda en algunos sitios en estos últimos años, que a mí me parece que contraviene los principios que debían inspirar un Derecho Premial bien administrado: la concesión innominada de condecoraciones en masa a personas que no vienen ni siquiera identificadas con nombre y apellidos. Por ejemplo, se condecora a todos los camioneros de la Comunidad de Madrid, o a todos los porteros o empleados de fincas urbanas. Mire usted, si el mismo día, por unos mismos hechos en una misma disposición, está usted condecorando a varias decenas de miles de personas de manera innominada, en el fondo no está usted distinguiendo a nadie.

—¿Se utilizan las condecoraciones para premiar favores políticos?

—Creo que en algunos casos sí. No quiero hacer una afirmación generalizada. Pero a estas disfunciones de nuestro Derecho Premial se une otra que nos sitúa en la excepcionalidad española: somos el único país de Europa donde no se puede saber qué personas están condecorados. En España las condecoraciones en sus grados más elevados, los collares y las grandes cruces, se arropan mediante la fórmula del Real Decreto, son aprobadas en Consejo de Ministros y se publican en el Boletín Oficial del Estado. Pero el resto de las condecoraciones en sus categorías intermedias o más modestas, no. Resulta que podemos saber la lista de morosos a Hacienda, pero no podemos saber la lista de las personas que han sido condecoradas, por ejemplo, con la Real Orden de Carlos III.

—¿Hay mucha opacidad?

—Esta opacidad a mi juicio conculca abiertamente nuestro ordenamiento jurídico, porque el principio de transparencia debe inspirar la actuación de todas las Administraciones públicas con carácter transversal. Y esta opacidad permite que nos hayamos enterado a toro pasado de que determinados personajes involucrados en conductas poco edificantes fueron condecorados años atrás. A todas estas circunstancias se suma otra disfunción muy llamativa: no existe un repositorio o un elenco de libre acceso donde consultar si una persona ha sido condecorada o no.

—¿No se puede consultar?

—Cuando una persona ha sido condenada en sentencia firme con pena de inhabilitación, eso lleva consigo la pérdida de los honores y distinciones que haya recibido. Como el órgano judicial que ha sentenciado no tiene conexión directa con ese repositorio e ignora si esa persona tiene alguna condecoración, pues no se le priva de ella. Además, los reglamentos de muchas condecoraciones también dicen que se puede privar de las mismas por razones de indignidad. No conozco un solo caso en estas últimas décadas donde se haya procedido a privar a una persona por motivos de indignidad de una condecoración oficial que haya recibido por parte del Estado.

—¿En otros países se obliga a devolverla?

—Aquí también se menciona en los reglamentos, pero no se aplica porque hay un desconocimiento absoluto, no existe una cancillería única de órdenes y condecoraciones, y no existe un repositorio público de libre acceso donde aparezcan todos los condecorados. Además, la reforma del Código Penal de 1995 despenalizó el uso público indebido de condecoraciones, y una persona se puede pasear por la Gran Vía vestido de almirante de la Armada y con el Toisón de Oro, que esa conducta es impune. Es un conjunto de desatinos absolutos.

—¿Cómo se arregla esto?

—Esto requiere una voluntad política por parte de nuestros dirigentes, pero es una cuestión de Estado, no de gobierno. Tiene que haber un consenso básico entre los principales partidos y que nos dejen opinar a las personas que llevamos años trabajando en estos temas porque hay un desconocimiento absoluto en nuestra clase dirigente sobre estas cuestiones. Emprender una reforma en profundidad sin saber hacia dónde vamos y sin tener claro una serie de criterios sobre cómo ha de abordarse esta reforma, me parece sumamente peligroso.

—¿Están mejor reguladas las condecoraciones militares?

—El subconjunto normativo regulador de las órdenes y condecoraciones militares que tutela directamente el Ministerio de Defensa está razonablemente bien gestionado. Primero, porque en Defensa sí se imponen las condecoraciones, a diferencia de lo que ocurre con las condecoraciones civiles, donde no hay una ceremonia de imposición que ponga de manifiesto en un acto solemne esa liturgia del Estado que debe acompañar a toda condecoración. Una condecoración que se despacha de manera oficial con un escrito por parte de la autoridad que la concede y que se lo mandan por correo al ciudadano condecorado, en realidad no tiene ninguna relevancia.

—¿Eso no ocurre en Defensa?

—En el Ministerio de Defensa se imponen las condecoraciones a todos los militares y civiles en unas ceremonias austeras y sobrias, pero cargadas de un profundo significado simbólico, normalmente coincidiendo con la Pascua Militar o con el aniversario de la proclamación de Su Majestad el Rey.

—¿Y se dan las condecoraciones justas y necesarias?

—Mientras que las órdenes y condecoraciones civiles se están concediendo con una alegría desmesurada, sin pasar filtros y de manera un tanto desordenada en muchos casos, en el Ministerio de Defensa se han pasado de frenada. Las condecoraciones más importantes dentro de la jerarquía del Derecho Premial militar están inéditas desde hace décadas. En la actual etapa de la Monarquía parlamentaria no se ha concedido una laureada individual de la Real y Militar Orden de San Fernando, que es la distinción militar más importante de nuestro ordenamiento jurídico, fundada por las Cortes de Cádiz en 1811. Sí se concedió una colectiva por Su Majestad el Rey Don Juan Carlos en 2012 al Regimiento Alcántara. En realidad, el regimiento había recibido el visto bueno antes de la II República para ser distinguido con esta importantísima condecoración, pero precisamente la proclamación de la II República impidió el último trámite, que era la publicación en la Gaceta de Madrid. Se recuperó el expediente y se hizo un acto de justicia histórica. Quitando esta excepción, no se ha concedido la Real y Militar Orden de San Fernando a título individual, ni las cruces laureadas ni la medalla militar individual. No se ha concedido desde 1968 la Cruz de Guerra. Y desde finales de la década de los 80 y principios de los 90, la Medalla del Ejército, la Medalla Naval y la Medalla Aérea. Las cinco distinciones militares más importantes llevan sin concederse muchas décadas.

—¿No ha habido motivos para conceder estas condecoraciones?

—Ahora ya no hay una guerra convencional de trincheras con declaración formal. Ahora los conflictos armados son de otra naturaleza, híbridos, asimétricos... Me consta que el Ministerio está teniendo este debate sobre la presencia de militares españoles en las misiones en el exterior, a veces en un contexto muy difícil, en el que ha habido muchos militares que han arriesgado su vida. Yo creo que sí que se han dado situaciones estas últimas décadas como para que al menos se hubiera concedido alguna Cruz de Guerra. Hemos sido demasiado escrupulosos a la hora de valorar estos méritos.

—Cuando se otorga una condecoración civil ¿el condecorado tiene que comprársela?

—Esa es otra cuestión muy desconocida por el ciudadano. La Administración, con nuestra legislación vigente, no tiene ninguna obligación de regalar la condecoración al condecorado. Esto supone un cierto desconcierto, porque la persona que es condecorada dice: «Bueno, a mí no me han dado la condecoración». En ocasiones, lo que se hace es expedir un título o diploma acreditativo de la concesión, y el condecorado tiene que irse a un establecimiento del ramo, que en Madrid hay tres o cuatro especializados, y comprársela de su bolsillo. Lo cual no quiere decir que los poderes públicos, por razones de reciprocidad en las relaciones internacionales y, sobre todo, si el condecorado en España es una persona muy conocida, muy vinculada a los ámbitos mediáticos, le impongan la condecoración y se hagan la foto entregándosela. Creo que debería buscarse una fórmula distinta.

—¿Cómo cree usted que debería ser?

—Debería ser Su Majestad el Rey el que, en cinco o seis ceremonias al año, condecorara en el Palacio Real a todos los ciudadanos, no solamente a los más conocidos, sino también al ciudadano anónimo que se ha hecho merecedor de una condecoración por su trayectoria meritoria. Y esta ceremonia no se está celebrando cuando en toda Europa, tanto en los países monárquicos como en los republicanos, el jefe del Estado se reserva este espacio de representación simbólica que le es propio. Aquí en España tenemos todavía esa cuestión pendiente.

—¿Cree que las condecoraciones deben ser pensionadas?

—Yo me he manifestado siempre en contra de las condecoraciones pensionadas. Las condecoraciones deberían ser puramente honoríficas y no llevar acompañada ninguna ventaja socioeconómica. Deben ser un honor, y ese honor ha de ponerse en evidencia a través de esa ceremonia que falta actualmente, donde al ciudadano se le se le haga ver que está recibiendo una distinción y que eso es importante. Existen algunas condecoraciones pensionadas en Defensa, como la Real y Militar Orden de San Fernando, la Cruz de Guerra y las Medallas del Ejército Naval y Aérea, pero como no se conceden desde hace 40 o 50 años, no plantea problemas prácticos. Son pensionadas dos grados o categorías de la Orden al Mérito de la Guardia Civil y dos grados o categorías de la Orden al Mérito Policial. Siempre que hay una promoción de condecoraciones pensionadas, esto suscita sistemáticamente reproches o críticas. Yo creo que deberían de suprimirse las pensiones anejas, manteniendo los derechos adquiridos de quienes hayan sido objeto de una condecoración de este tipo. Pero evitaríamos sospechas de favoritismo si pura y llanamente desaparecieran las pensiones en estas condecoraciones.

—¿Qué propone para poner orden en el Derecho Premial?

—Propondría crear una comisión con una representación de la Casa de Su Majestad del Rey y del Ministerio de la Presidencia para estudiar en profundidad estas cuestiones, donde se nos diera entrada también a algunas instituciones culturales o académicas, como la Sección de Derecho Premial de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación, la Real Academia de Historia o la Real Academia Matritense de Heráldica y Genealogía, que me honro en presidir, para que pudiéramos manifestar nuestra opinión, naturalmente no vinculante.

Redactar un proyecto de ley consensuado que abordara todas estas cuestiones, fundamentalmente la falta de transparencia en las concesiones y, por tanto, la actual inexistencia de un repositorio o elenco en el que los ciudadanos podamos saber qué personas, compatriotas o personas extranjeras, han sido condecoradas con las condecoraciones españolas.

Una drástica reducción del número de condecoraciones, dejando las más antiguas y prestigiosas y convirtiendo la Orden del Mérito Civil, cuyo centenario se ha cumplido esta semana pasada, en la Gran Orden Nacional que premiara todos los méritos de todas las condecoraciones que debían de suprimirse.

Y la creación de una Cancillería única de honores y distinciones, que estuviera presidida por un delegado regio y que hiciera de punto de encuentro y de organismo de referencia en todas estas materias.

Yo creo que con esto contribuiríamos a dignificar las condecoraciones y a ponerlas en valor. Las condecoraciones, si están bien administradas por los poderes públicos, pueden ejercer una función muy favorable entre la ciudadanía.