Voto CERA y ley de nietos: las quince respuestas que permiten entender el alcance de la operación de Sánchez

El voto de los españoles residentes en el extranjero (CERA) y la vía de nacionalidad de la Ley de Memoria Democrática, conocida como ley de nietos, concentran una de las controversias políticas del año. Estas son las quince claves para entenderla.

1. ¿Qué es el voto CERA?

El CERA es el Censo Electoral de Residentes Ausentes: el censo de los ciudadanos españoles mayores de edad que residen de forma permanente en el extranjero y figuran inscritos como tales en el Registro de Matrícula Consular. Quien consta de alta como residente ausente pasa automáticamente a formar parte del CERA. Sus electores votan en elecciones generales, autonómicas y europeas, pero no en municipales.

2. ¿Ha habido cambios en el voto CERA y cuál ha sido su impacto?

Sí. En 2011, una reforma del Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero estableció el «voto rogado» mediante el cual el español residente en el exterior que quisiera votar tenía que «rogarlo» (pedirlo) al consulado y este le enviaba la documentación electoral, lo que provocó una caída en picado en la participación. Pedro Sánchez lo eliminó con la Ley Orgánica 12/2022, de 30 de septiembre, de modo que desde 2023 la documentación electoral se remite de oficio al domicilio del elector, sin que este deba solicitarla. La supresión del voto rogado se aprobó por consenso casi unánime: 340 votos a favor, uno en contra y una abstención en el Congreso, y 263 a favor en el Senado, con el PP incluido.

Con el sistema de «voto rogado» vigente entre 2011 y 2022, participaba apenas entre el 4,73 % y el 6,8 % de los inscritos, frente a cifras del 22 % al 31% en los comicios previos a 2011. Desde 2023 se ha ido incrementando poco a poco la participación sin llegar a acercarse siquiera a las altas cifras previas a la reforma de 2011.

3. ¿Cuándo se aprobó la llamada Ley de Nietos y con qué apoyos parlamentarios?

La «Ley de Nietos» es el nombre coloquial de la vía de nacionalidad abierta por el Gobierno de Pedro Sánchez con la Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática, en su Disposición Adicional Octava.

El Congreso aprobó el proyecto el 14 de julio de 2022 con 173 votos a favor, 159 en contra y 14 abstenciones, y la ley quedó definitivamente aprobada tras su paso por el Senado en octubre. Contó con el respaldo de PSOE, Unidas Podemos, PNV, EH Bildu, PDeCAT, Más País y Compromís, frente al «no» de PP, Vox, Ciudadanos, Junts y la CUP, y la abstención de ERC y BNG.

El pacto con EH Bildu resultó determinante para la aprobación y es el principal reproche político que la norma arrastra. Dirigentes históricos del PSOE, entre ellos Felipe González, firmaron un manifiesto crítico con el acuerdo.

4. ¿Qué tipo de emigración contemplaba la Ley y cuál ha acabado incluyendo el Gobierno?

La ley, en su texto, reconoce la nacionalidad a los descendientes del exilio político de la Guerra Civil y del franquismo: hijos y nietos de quienes perdieron o renunciaron a la nacionalidad por motivos políticos, ideológicos, de creencia o de orientación sexual. Durante la tramitación, las enmiendas de Ciudadanos para incluir a los descendientes de emigrantes económicos fueron rechazadas.

Lo que el Gobierno aplica es todavía más amplio. La instrucción de 25 de octubre de 2022 de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública fijó los criterios interpretativos de esa disposición. El Ejecutivo utilizó esta instrucción a cualquier descendiente de emigrante español, por cualquier causa y desde el siglo XIX. La firmó Sofía Puente Santiago, entonces directora general, bajo la ministra de Justicia Pilar Llop.

El desajuste entre el relato y el alcance quedó retratado en las propias palabras del Gobierno: el ministro Ángel Víctor Torres: «hijos o nietos de españoles exiliados tras la Guerra Civil». Mientras, Pilar Cancela, secretaria de Estado de Cooperación Internacional y secretaria de acción de exterior del PSOE, utilizaba de forma electoralista la ley en Argentina para asegurar que es un derecho que los futuros electores nacionalizados le deben al Gobierno de Pedro Sánchez que la ha ampliado a «nietos y también bisnietos de españoles». Su sucesor en el cargo en Ferraz, el senador socialista César Mogo, defendía en América que la ley ampara a «los millones de personas que desde el siglo XIX cruzaron océanos y fronteras».

5. ¿Cómo se controla en los consulados que un ciudadano es realmente descendiente de españoles?

El Debate contrastó el sistema con varios archivos históricos diocesanos, entre ellos los de Santander, Valencia, Ourense, Lugo, Las Palmas y La Laguna. Todos coinciden en que el organismo que concede la nacionalidad no comprueba con el archivo emisor si la partida es auténtica. El Archivo Catedralicio y Diocesano de Santander respondió por escrito que las peticiones de comprobación consular son «nunca»; el Archivo Diocesano de Valencia, en los mismos términos; el de La Laguna, «muy pocas» y solo procedentes de República Dominicana.

La magnitud del agujero por falta de comprobación de las presuntas partidas de bautismo se mide en volumen: La Laguna expidió 17.684 certificados de partidas sacramentales y respondió casi 67.000 cartas, frente a apenas dos o tres peticiones de comprobación consular documentadas, menos de una por cada mil partidas.

El mecanismo está en la propia instrucción de Sofía Puente: cuando no consta la inscripción civil del antepasado, basta la fe de bautismo del archivo parroquial acompañada de una certificación de que el Registro Civil no la recoge. Para un antepasado del siglo XIX esa ausencia civil es la norma, porque el Registro Civil no existía antes de 1871, de modo que la certificación negativa, lejos de encender una alarma, refuerza la validez de la partida.

6. ¿Hasta qué nivel de ancestros se remonta la ley española y por qué eso no lo hace nadie en Europa?

Casi todos los países europeos tienen o han tenido vías de nacionalidad por ascendencia. Lo distintivo de España es que mientras el resto de socios europeos endurece el acceso debido a los fraudes detectados, España abrió la puerta sin verificación y en contra de lo votado dos veces por el Gobierno y sus socios durante los 18 meses que duró la tramitación de la ley en las Cortes Generales, sede de la soberanía nacional y sin control ante el fraude abierto debido a la propia instrucción de Puente.

Italia, que reconocía la ciudadanía por ius sanguinis sin límite de generaciones, la reformó en marzo de 2025 para limitarla a dos generaciones, exigir vínculo real con el país y centralizar la gestión. Portugal endureció en 2022 su vía sefardí mediante el Decreto-Ley 26/2022, tras el fraude destapado con la naturalización del oligarca Roman Abramovich y la detención del rabino de Oporto que certificaba expedientes. Rumanía, tras una investigación de Le Monde, retiró la nacionalidad a miles de rusos debido al fraude. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea sentenció en 2025 que la nacionalidad afecta a todos los Estados miembros y que las garantías de a quién les conceden la nacionalidad son un problema de todos y deben concederse con rigor.

La diferencia esencial es documental: los Estados europeos exigen las actas civiles originales de nacimiento, matrimonio y defunción de cada generación, con topes de generaciones y registros centrales, no partidas de bautismo. España, con la instrucción, admite la fe de bautismo más una certificación negativa y extiende el derecho a toda la emigración del siglo XIX, sin control verificable y en contra del criterio de su Parlamento.

7. ¿Qué está pasando en Cuba?

La dictadura cubana es el segundo foco mundial y el más opaco: más de 350.000 presuntos descendientes de españoles han iniciado el trámite, una de cada siete solicitudes del planeta, solo por detrás de Buenos Aires (645.052 solicitudes), como también reveló en exclusiva El Debate.

El consulado de La Habana firmó el 1 de enero de 2025 un contrato con la Empresa Empleadora Palco, la sociedad estatal única suministradora de personal. Los dos contratos principales, adjudicados en diciembre de 2024 y en vigor hasta diciembre de 2028, suman casi 1,4 millones de euros e incorporan personal cubano seleccionados por el régimen.

La Asociación de Descendientes de Españoles en el Mundo sostiene que el beneficiario último es GAESA, el emporio militar sancionado por Estados Unidos, si bien ni los contratos ni los registros lo confirman y sitúan a Palco bajo el Consejo de Ministros. Sea civil o castrense, el destinatario del dinero es el Estado de la dictadura, y es el propio régimen quien expide los certificados de los presuntos descendientes que nadie puede verificar. Cuba, además, queda fuera del Convenio de La Haya que apostilla esos documentos. Otro agujero que abre un peligroso coladero para fabricar españoles inverificables seleccionados por la propia dictadura.

8. ¿Qué está pasando con los archivos parroquiales?

La instrucción de Sofía Puente admite que, a falta de inscripción civil del antepasado, baste la fe de bautismo del archivo parroquial junto a una certificación de que el Registro Civil no la recoge. Como antes de 1871 no existía Registro Civil, la mayoría de los solicitantes del siglo XIX presenta necesariamente una partida de bautismo.

El alcance del problema lo cuantifica la investigación periodística destapada por El Debate:

La investigación revelada por El Debate destapa otra preocupante grieta en la nacionalización masiva exprés de Pedro Sánchez: los consulados no verifican con los archivos históricos diocesanos las miles de partidas de bautismo con las que se concede la nacionalidad. Gran parte de esos libros ardieron entre 1936 y 1939 y, en muchas ocasiones, no queda nada con lo que comprobar el origen que exige la ley. Lo mismo ocurre al extender la nacionalidad a la emigración del siglo XIX: la mayoría de las peticiones se acreditan con registros sacramentales porque el Registro Civil inició su andadura en 1871. Las redes dedicadas a traficar o a falsificar la documentación que abre la puerta de la nacionalidad hacen su agosto.

A las pruebas aportadas por El Debate mediante las respuestas de los responsables de los archivos de las diócesis, se añade el exhaustivo documento compartido con este medio por el delegado episcopal del Arzobispado de Valencia, por Ramón Fita Revert. Un trabajo de 79 páginas que inventaría, parroquia a parroquia, la destrucción de libros sacramentales en el trienio 1936-1939. Donde el libro de bautismos ardió no queda original con el que cotejar la copia: el documento que abre la nacionalidad en miles de casos procede de un fondo que el propio Estado sabe destruido y que ningún consulado contrasta. El Archivo Diocesano de Valencia confirma así que a la mayoría de los solicitantes hubo que expedirles una certificación en negativo, porque los libros donde constarían sus antepasados desaparecieron entre 1936 y 1939.

La consecuencia es directa: quien haya querido fabricar un español del siglo XX o XIX solo tendría que situarlo en una parroquia cuyo archivo ardió.

9. ¿Cuántos votantes nuevos pueden incorporarse al sistema?

Conviene separar tres cifras diferentes: solicitudes, concesiones e inscripciones efectivas en el censo. Según las cifras oficiales del Gobierno ocultadas hasta que estalló la polémica, se han registrado 2,45 millones de solicitudes; 1,2 millones de expedientes se han presentado presencialmente; 545.000 han sido aprobados, con una tasa de denegación inferior al 2 %; y se han practicado 306.500 inscripciones en el Registro Civil consular. El plazo se cerró el 22 de octubre de 2025. Solo en Buenos Aires se contabilizan 645.052 solicitudes.

La incorporación real al CERA es mucho más lenta que la avalancha de solicitudes. Las estimaciones apuntan a que hasta 2,4 millones de personas podrían llegar a beneficiarse, pero la tramitación avanza despacio, de modo que se trata de una bomba cargada y todavía no detonada: el potencial supera los dos millones, pero cuántos llegan a votar depende de las inscripciones efectivas y de la participación, que en el CERA rondó el 10 % en 2023 y el 4,75 % en las europeas de 2024.

De ahí la relevancia de otras dos investigaciones de El Debate: «la prioridad nacional» del Ejecutivo socialista para acelerar la incorporación al censo del mayor número de votantes posible mediante la contratación de Ineco, la empresa pública en la que el exministro de Pedro Sánchez, José Luis Ábalos –condenado a 24 años de cárcel por organización criminal– contrató a su «novia» elegida por catálogo sin trabajar. Y la contratación de Palco en Cuba con un gasto extra de 1,37 millones de euros en el consulado de La Habana para incorporar más personal con el que acelerar las tramitaciones de los expedientes con el modelo que las organizaciones internacionales y el propio Senado español denuncian como «esclavitud moderna».

10. ¿Cómo se decide a qué circunscripción van sus votos?

Por ley, el elector CERA se adscribe al municipio de su última residencia en España y, si nunca residió en el país, al municipio de más arraigo propio o de alguno de sus ascendientes. En teoría, el voto se dirige al último lugar donde un familiar directo estuvo empadronado, lo que puede engrosar el censo de provincias de emigración histórica como Lugo, A Coruña o Tenerife.

El problema aparece cuando no hay documentación que acredite esa procedencia. En esos casos la adscripción recae por defecto en Madrid, lo que ayuda a explicar que Madrid sea ya la segunda comunidad en CERA, con 475.850 inscritos y un alza del 8,4 % en un año. Si muchos solicitantes no pueden acreditar de dónde procedían exactamente sus antepasados, la circunscripción de destino de su voto se decide por un criterio administrativo y no por un vínculo verificado.

El modelo se ha puesto jurídicamente en cuestión tras la serie de publicaciones de El Debate, dado que, como su propio nombre indica, este voto afecta a los españoles residentes en el extranjero, y casi la totalidad de los beneficiarios de la ley de nietos son ciudadanos que nunca han residido ni han puesto un pie en España. Estos datos tampoco los facilita el Ejecutivo.

11. ¿Está el PSOE haciendo campaña en América para que se registre el mayor número de votantes?

En Buenos Aires, el 7 de julio de 2023, minutos antes del arranque de la campaña del 23-J, la entonces secretaria de Estado Pilar Cancela vinculó de forma explícita nacionalidad y voto: «Los derechos de la ciudadanía en el exterior solamente avanzan cuando gobierna el Partido Socialista» y «a golpe de voto es la manera más efectiva». En ese mismo acto se creó la secretaría de «Nacionalidad y Nuevos Derechos» del PSOE en Argentina.

El Debate reveló también que el senador César Mogo, actual responsable del área de Exterior del PSOE, admitió ante el Consejo General de la Ciudadanía Española en el Exterior que el Gobierno está «poniendo los medios para agilizar las inscripciones» y habló de «más de 2.000 contrataciones» y del apoyo de Ineco. Unas afirmaciones que demuestran la utilización partidista de Ferraz 70,dado que quien debería haber realizado ese anuncio es el Ministerio de José Manuel Albares y no el responsable del PSOE en exterior, cuya estructura se ha reforzado para movilizar al mayor número de electores ante las próximas generales.

Hacer campaña entre los nuevos votantes es una actividad legítima, que practican todos los partidos. La clave está en la gestión pública de las inscripciones: los propios solicitantes han denunciado que les adelantan en la cola personas que iniciaron los trámites después, como también documentó El Debate.

12. ¿Puede el voto CERA variar escaños en unas generales? ¿Qué pasó en las últimas?

Sí, y con precedentes documentados. El CERA ha movido escaños en las dos direcciones, no solo a favor del PSOE.

En las generales del 23-J de 2023, el voto CERA dio un vuelco al último escaño de Madrid: el PP arrebató el escaño 16 al PSOE, dejó los bloques en 171 a 171 y obligó a Pedro Sánchez a depender del «sí» de Junts para la investidura. En noviembre de 2019, el CERA dio en Vizcaya un escaño al PP frente al PNV.

Lo nuevo es lo ocurrido en las últimas cuatro elecciones autonómicas de 2025 y 2026: el PSOE perdió estrepitosamente en el interior en Andalucía, Castilla y León, Aragón y Extremadura, pero ganó el voto exterior en las cuatro, cuando en el ciclo anterior, con voto rogado, el PP ganaba también fuera. En Andalucía, el 17 de mayo de 2026, el PSOE logró 6.703 votos CERA frente a 6.307 del PP, con un censo exterior que creció el 14,6 % desde 2022, por encima del 8,45 % del período previo a la ley. El censo creció y la foto se invirtió: la relación entre ambos hechos es la hipótesis que esta serie documenta como correlación.

13. ¿Ha movido otros escaños a lo largo de la historia democrática?

Sí. Además del Congreso, el voto exterior ha decidido escaños en el Parlamento Vasco, y siempre en la misma circunscripción: Vizcaya. Han sido dos ocasiones, ambas por el último escaño vizcaíno y ambas resueltas en el recuento posterior a la noche electoral.

En 2016, EH Bildu arrebató un escaño al PNV. El asiento, adjudicado la noche electoral a Mikel Arruabarrena (PNV), acabó en manos de Leire Pinedo, de Eusko Alkartasuna, integrada en la coalición abertzale. El cambio dejó al Gobierno de Iñigo Urkullu (PNV y PSE) sin mayoría absoluta, al pasar de 38 a 37 escaños. Aquí las fuentes discrepan sobre la causa: El Diario de Euskadi la atribuye a errores de recuento y no al voto exterior, mientras que El Español la vincula al voto CERA.

En 2020, la operación fue la inversa. La coalición de PP y Ciudadanos arrebató a EH Bildu el último escaño de Vizcaya in extremis, por alrededor de cien votos, y se lo llevó el representante de Ciudadanos. También aquí el resultado se decidió en el recuento posterior, sumando las reclamaciones en varias mesas y el voto exterior.

La concentración en Vizcaya no es casual: es la circunscripción vasca donde la pugna por el último escaño resulta más reñida, de modo que un puñado de votos exteriores basta para moverlo. Conviene precisar que en ninguno de los dos casos el vuelco fue obra exclusiva del voto CERA, sino de su combinación con correcciones y reclamaciones en mesas. En las autonómicas vascas de 2024 el voto exterior ya no alteró ningún escaño y en Galicia, pese a una participación exterior históricamente alta, nunca ha movido uno.

14. ¿Existe el riesgo real de lo que Vox llama «un pucherazo», o es exagerar?

Esta investigación se ha referido al «pucherazo» debido a tres cuestiones incontrovertibles:

1º. El uso espurio de la ley ampliando su ámbito de actuación a todo el siglo XIX de espaldas a la opinión pública española y en contra de lo votado dos veces en el Parlamento durante los 18 meses de tramitación de la norma.

2º El Debate ha documentado que Sofía Puente, la directora general de Seguridad y Fe Pública que firmó la instrucción que abrió la puerta a la ampliación, se había negado a abrirla por escrito cuatro días antes. La pregunta que el Gobierno tampoco contesta es quién le dio la orden.

3º Las mentiras del Gobierno sostenidas durante estos tres años en España asegurando que el objetivo de la ley es reparar una deuda moral con las «víctimas del golpe de Estado del 36, la Guerra Civil y la dictadura» cuando, al mismo tiempo, utilizaba electoralmente su tramposa norma ante su potencial nicho de votantes en América asegurando que está destinada a cualquier emigrante por cualquier motivo, en contra de la legalidad vigente.

La gravedad de estas tres cuestiones es extrema: el sanchismo se ha convertido en el más peligroso vector de polarización y enfrentamiento entre españoles. Una irresponsabilidad histórica sufragada con generosos fondos públicos. Lo que esta investigación documenta es un fraude, «pucherazo» o tongo, previo a las urnas, realizado con mentiras flagrantes y opacidad total, en contra de lo votado en la sede de la soberanía nacional.

Y, por supuesto que existe riesgo electoral: ya se han constatado los frutos en las cuatro últimas elecciones autonómicas. El crecimiento del censo CERA debido a la ley de nietos ha provocado que el PSOE obtenga la victoria el voto exterior, ante su hecatombe en el voto dentro de nuestras fronteras.

15. ¿Por qué se revuelve el Gobierno contra los que están destapando este asunto, que empezó a contarse en El Debate?

El Debate ha realizado esta investigación: el asalto al censo electoral, el gigantesco coladero al ampliarla al siglo XIX, la aceleración para incorporar a los nuevos españoles externalizando el proceso a Ineco, los contratos de Cuba con Palco de 350.000 presuntos descendientes de españoles «nominados» por la dictadura, el agujero de las presuntas partidas de bautismo como método de identificación válido para el Gobierno, los saltos en la cola de los consulados que denuncian los propios solicitantes, etc. Todos ellos han marcado la agenda política española. La respuesta del Gobierno ha sido de contraataque: el ministro Félix Bolaños acusó al PP de «técnicas trampistas» y Óscar Puente calificó de «ciencia ficción» la alteración de resultados. El Ejecutivo presenta la ley como reparación histórica y a los críticos como sembradores de dudas sobre la democracia.

Varios elementos objetivos alimentan la sospecha de opacidad: el Gobierno no ha publicado un coste consolidado de implantación de la ley; dejó casi un año sin estadísticas globales amparándose en «la implantación de un nuevo modelo de Registro Civil»; la externalización a Ineco se declaró reservada; y han aflorado casos sensibles, como la nacionalidad concedida al exviceministro chavista Nervis Villalobos, cuyo expediente investiga el juez Santiago Pedraz a través de la UCO.

Sobre Sofía Puente rige la presunción de inocencia: todavía no está imputada. Una querella criminal pesa sobre ella, hay varias denuncias ante la Junta Electoral Central para paralizar el proceso y una demanda por la vía contencioso-administrativa presentada en 2022 que duerme en el Tribunal Superior de Justicia de Madrid.