Cuatro vocales de la Junta Electoral firman un voto particular que declara ilegal la instrucción que dispara el censo del exterior

El acuerdo con el que la Junta Electoral Central (JEC) respondió el pasado 16 de julio a la avalancha de escritos sobre la Ley de Nietos no fue por unanimidad. Cuatro de sus vocales —el catedrático de Derecho Constitucional Carlos Vidal Prado, al que se adhirieron los también vocales Vicente Magro Servet, Fernando Marín Castán y Javier Tajadura Tejada— formularon un voto particular que desmonta, desde dentro del propio árbitro electoral, el argumento en el que se escudó la mayoría para no intervenir.

El texto contiene un dato demoledor. Según relatan los discrepantes, durante las deliberaciones «la gran mayoría» de los miembros de la Junta coincidió en que la instrucción de 25 de octubre de 2022 —la que dictó la entonces directora general de Seguridad Jurídica y Fe Pública, Sofía Puente— «contiene disposiciones contrarias a la propia Ley que pretende desarrollar». Esa misma mayoría, sin embargo, entendió que la JEC no era competente para intervenir, «a pesar de poder apreciar la ilegalidad de algunos apartados de la instrucción», por tratarse de una materia de concesión de nacionalidad y no estrictamente electoral. De ahí el apartado del acuerdo con el que los cuatro vocales rompen filas.

La instrucción, no la ley

El voto particular separa con nitidez dos planos que el relato oficial ha mantenido confundidos: la ley y la instrucción que la desarrolla. La disposición adicional octava de la Ley de Memoria Democrática, recuerdan, exige dos requisitos acumulativos para optar a la nacionalidad: que el ascendiente fuera originariamente español y que su exilio obedeciera a razones «políticas, ideológicas o de creencia o de orientación e identidad sexual». No, subrayan, a motivos económicos, laborales, matrimoniales o académicos.

La instrucción de Puente, argumentan, desvirtúa ese mandato por dos vías. La primera es una presunción: da por exiliado a todo español que saliera del país entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955, cuando —advierten— una presunción que dispensa de probar un hecho solo puede establecerla una norma con rango de ley, y la propia ley exige acreditar la condición de exiliado «sin excepciones». La segunda es la reinterpretación del inciso «y que», que convierte un requisito único en dos supuestos separados, de modo que basta con descender de quien «originariamente hubiera sido español», cualquiera que fuese la causa de la salida. Lo pensado «para unas pocas decenas de miles de personas», concluyen, quedó ampliado «a centenares de miles». Su tesis la resumen sin ambages: «es, por tanto, la Instrucción —y no la Ley— la causa directa del crecimiento del censo».

Una circular interna que no puede reescribir una ley

El segundo bloque del voto es de pura técnica jurídica, y por eso resulta difícil de rebatir. La instrucción, sostienen, no es una norma reglamentaria, sino una simple instrucción de servicio de eficacia interna, de las previstas en el artículo 6 de la Ley 40/2015, dirigida a los encargados del Registro Civil. Y un centro directivo carece de potestad para innovar el ordenamiento: los directores generales no tienen competencia normativa, recuerdan citando la doctrina consolidada del Consejo de Estado —dictamen 1548/2022— y el reparto que la Constitución hace de la potestad reglamentaria. A ello suman la reserva de ley en materia de nacionalidad del artículo 11 de la Constitución y una sentencia del Tribunal Supremo de 2024 que anuló por ultra vires un precepto reglamentario que había añadido un requisito de nacionalidad no previsto en la ley. Si no puede hacerlo un reglamento del Gobierno, concluyen, mucho menos una instrucción de un centro directivo.

Lo que la Junta, según ellos, debió ordenar

Estos tres argumentos son los que vienen documentando las revelaciones de El Debate de las trampas del Gobierno con la ley de nietos. Hay un tercero que adquiere una especial relevancia con respecto a lo denunciado por El Debate: La inscripción en el censo, explican, es automática y de oficio conforme a la Ley Orgánica del Régimen Electoral General: el vicio de origen se traslada al censo «sin aparente posibilidad de rectificarlo». Pero la Oficina del Censo Electoral, que forma el censo, actúa bajo la dirección y supervisión de la JEC y puede dirigir instrucciones a ayuntamientos, consulados y encargados del Registro Civil. Se trata, afirman, de una competencia propia en materia censal, ajena a la Dirección General. Y en ese terreno la instrucción de Puente no puede prevalecer sobre la ley.

La consecuencia que extraen es contundente: la Junta debió haber ordenado a la Oficina del Censo que se instruyera a los consulados para tramitar las altas censales únicamente cuando el optante hubiera probado la causa del exilio exigida por la ley, y no cuando esa causa se hubiera presumido —al amparo de la instrucción— o ni siquiera se hubiera acreditado. Los cuatro vocales reprochan además a la mayoría que no valorara la relevancia de que uno de los escritos lo presentara CSIF, el sindicato al que pertenecen muchos de los funcionarios que aplican la instrucción en las oficinas consulares. E invocan a la OSCE y a la Comisión de Venecia para recordar que los organismos electorales son los responsables de verificar la fiabilidad del censo y «no pueden permanecer inactivos».

Un voto particular, no la decisión de la Junta

Este medio ha podido saber que el ministro Bolaños ha maniobrado presionando a los miembros de la Junta. La reunión fue de alto voltaje y dos magistrados mostraron su firme oposición para no llegar hasta el final. De ahí el voto particular de cuatro vocales, no de la resolución de la Junta. De ahí que el árbitro electoral se limitara a encomendar a la Oficina del Censo que complete su informe y elabore una instrucción para homogeneizar y motivar cómo se asigna el municipio —y con él la circunscripción— de cada nuevo elector del exterior. Pero el documento pone por escrito, y con la firma de cuatro miembros de la máxima autoridad administrativa, lo que esta serie ha venido denunciando: que el desbordamiento del censo exterior no nace de la Ley de Memoria Democrática, sino de una instrucción de rango inferior que eliminó el requisito del exilio, y que ese censo alimenta un padrón capaz de decidir escaños. La decisión del árbitro electoral y el voto particular confirman que las revelaciones de El Debate tenían razón y que la oposición ha hecho bien en recoger el guante. Lo que ahora revela este medio es la discrepancia formal sólidamente razonada en Derecho de cuatro vocales de la máxima autoridad electoral del país. Una discrepancia que debería mover otras instancias jurídicas.