Petersberg en Ucrania

El final de la guerra de Ucrania se ha convertido en impredecible. Las exigencias maximalistas de Putin son sin duda el principal obstáculo para el establecimiento de un alto el fuego que pudiera permitir unas negociaciones de paz. Y sin embargo, en completa ausencia de ningún síntoma objetivo de que realmente el final esté próximo, llamando próximo a una cuestión de meses, al parecer ya se detecta un incremento de los intercambios comerciales (no relacionados con las sanciones ni con el material de guerra) de ambos contendientes con el resto del mundo, lo que puede ser una indicación de que la estimación general del mundo de los negocios es que cuatro años es como para pensar que la guerra ya ha durado demasiado. Tal vez la referencia que anima a estos emprendedores es la duración de las guerras más recientes que se han librado en Europa: la de Crimea de 1852 duró dos años y medio; la I Guerra Mundial, cuatro años y tres meses; la II Guerra Mundial, seis años. El promedio es efectivamente de poco más de cuatro años, pero cada guerra es diferente, además de que lo escaso de la muestra y la tendencia creciente arrojan dudas sobre este cálculo.

En todo caso, las referencias al fin de la guerra se hacen cada vez más frecuentes, y bajo esa presión Europa se prepara —con no excesiva celeridad— para responder al reto de preservar la ausencia de hostilidades entre dos naciones vecinas que han estado guerreando tanto tiempo. La guerra la comenzó, contra toda norma o práctica de derecho internacional, Rusia invadiendo Ucrania, aduciendo una plétora de excusas inverosímiles: el presidente es ilegítimo, el Gobierno es nazi, están dominados por la comunidad LGTBI, incluso que en realidad Europa ha invadido Rusia (!?)… entre las que destaca la tajante afirmación de que los pueblos ucraniano y ruso son hermanos. Tanto, que incluso se puede decir que son el mismo pueblo.

Esta última afirmación, por inverosímil que sea, es importante. Fue invocada por el propio Putin en un ensayo publicado poco antes de la invasión, el 12 de julio de 2021, titulado «Sobre la unidad histórica de rusos y ucranianos» («Об историческом единстве русских и украинцев»), razonando que fueron los bolcheviques los que innecesariamente crearon la identidad ucraniana separada de la rusa, y los europeos los que después la corrompieron.

El problema es que toda esta falacia de la unidad, que no es un razonamiento histórico sino una argumentación política instrumental, si alguna vez pudo tener alguna virtualidad, ha sido totalmente destruida por la invasión y la manera inhumana de conducirla, con numerosas violaciones de las leyes de la guerra, destrucción deliberada de ciudades, asesinatos de civiles, incluidos niños, el secuestro de estos últimos para ser convertidos en rusos, y otras gravísimas tropelías demasiado numerosas para ser aquí detalladas. Esta enorme hostilidad creada será muy importante a la hora de los acuerdos de paz y despliegue de la fuerza de interposición.

La hostilidad entre ambos contendientes es mutua, pero no simétrica. A los ucranianos les basta con que los rusos se retiren, lo que han codificado en la frase «si Rusia se retira, se acaba la guerra; si Ucrania se retira, se acaba Ucrania»

Porque todas las guerras terminan en un proceso de paz, o al menos en un prolongado alto el fuego, que deben ser garantizados por una fuerza, si no neutral, al menos que no pertenezca a ninguno de los contendientes (excepto en el improbable caso de una rendición incondicional). Parece que Europa podría aceptar tal responsabilidad, tanto por interés en que la guerra quede contenida en sus actuales límites geográficos, evitando el riesgo de que afecte al resto de Europa, como por ausencia de otro candidato plausible.

La hostilidad entre ambos contendientes es mutua, pero no simétrica. A los ucranianos les basta con que los rusos se retiren, lo que han codificado en la frase «si Rusia se retira, se acaba la guerra; si Ucrania se retira, se acaba Ucrania». Los rusos, por el contrario, necesitan quedarse al menos con la Crimea y los cuatro oblasti que han declarado territorio soberano, sin lo que la palabra «victoria» –indispensable para el régimen– no tendría nada tangible en que apoyarse, así como incorporar a Ucrania en la famosa «esfera de influencia» rusa, es decir, tener la potestad de dictar su política interior y exterior.

Esto último colisiona frontalmente con las decididas aspiraciones ucranianas de incorporarse a la Europa de la democracia y la libertad, lo que a su vez concita el odio ruso a Europa, a la que trata continuamente de desestabilizar por múltiples procedimientos de guerra híbrida, particularmente sabotajes: explosiones en factorías de armamento, destrucción de cables submarinos, vuelos de drones en las inmediaciones de aeropuertos, etc. En la práctica supone que el ingreso de Ucrania en la OTAN aparece como impracticable, pero no necesariamente lo sería en la Unión Europea (UE), tan despreciada por Putin que su oposición a ello es mucho más condicionada.

Por ello, la fuerza europea de interposición no puede ser solamente del estilo de las que, durante 25 años y bajo la advocación de Petersberg (declaración de la Unión Europea Occidental, junio 1992, que las define como de desarme, humanitarias y de evacuación, de fuerzas de combate para gestión de crisis, incluidas las de restablecimiento de la paz, asesoramiento y asistencia militar) han desplegado la UE (once en total) y la OTAN (diez) en África, en los Balcanes y en Asia. Tiene que ser en este caso una fuerza potente, cohesionada, estructurada como fuerza de combate, no dividida en pequeños destacamentos nacionales distribuidos por el territorio para contender con guerrillas disconformes con el proceso de paz, como frecuentemente ha sido el caso en las veintiuna operaciones Petersberg aludidas, incluida la mucho más ardua llevada a cabo por la OTAN en Afganistán (ISAF).

Ha de ser una fuerza capaz de resistir sólo a uno de los dos contendientes, pero uno que puede operar con toda su fuerza, no meramente la de unos disidentes o incontrolados, una fuerza bregada por varios años de guerra, que además utiliza técnicas y tácticas innovadoras en campos en los que Europa no tiene aún experiencia. En una palabra, la fuerza europea que despliegue en Ucrania no sólo ha de ser de interposición, sino también, incluso preferentemente, de defensa, aunque formalmente se constituya bajo los auspicios de Petersberg.

Habida cuenta de que no parece razonable esperar que la fuerza de interposición esté formada por naciones extraeuropeas, tanto por razones de orden práctico como político, las discusiones sobre la constitución de esta fuerza hasta ahora parecen centrarse en lo que se ha dado en llamar una «coalition of the willing» (COTW en adelante), en la que los componentes sean mayoritaria o totalmente europeos, o bien una fuerza organizada por la propia UE. Las preferencias, incluso dentro de la UE, parecen inclinarse por la primera solución, y para ello se aducen una serie de razones que disputaremos seguidamente.

Aspectos jurídicos

En primer lugar está la, a priori, falta de unanimidad para aprobar una decisión de la UE, pues se supone que Hungría y probablemente Eslovaquia no lo aceptarían, dada su proximidad ideológica al régimen de Putin. Se puede, sin embargo, observar que las decisiones de la UE en materias de defensa no se toman por unanimidad, sino (al igual que la OTAN) por consenso. La diferencia no es baladí: en el consenso un voto en contra no es el fin del proceso de la decisión, que nunca se da por agotado. El documento sometido a la aprobación de los EM se retoca cuanto sea necesario hasta satisfacer todas las discrepancias. Es un proceso laborioso, pero prácticamente siempre se alcanza la decisión, que es muy sólida al estar apoyada por todos.

Además, y aún más importante en este caso, la UE tiene una cláusula de escape, llamada «abstención constructiva» (también llamada frecuentemente «abstención activa»), codificada en el Art 31.1 TUE:

«Cuando un miembro del Consejo se abstenga en una votación, podrá acompañar su abstención de una declaración formal. En este caso, no estará obligado a aplicar la decisión, pero aceptará que la decisión obligue a la Unión. En un espíritu de solidaridad mutua, el Estado miembro se abstendrá de toda acción que pueda obstaculizar o impedir la acción de la Unión basada en esa decisión y los demás miembros respetarán su posición. En caso de que los miembros del Consejo que hagan uso de esta posibilidad representen al menos una tercera parte de los votos ponderados, la decisión no se adoptará.»

Esta cláusula se ha utilizado hasta ahora una vez en la UE, con ocasión de la creación de la misión civil EULEX Kosovo, la mayor operación hasta hoy de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD). La razón aducida por Dinamarca, el EM discrepante, fue los párrafos finales del Art 42.7 TUE (no reproducidos arriba) que dan prioridad a la OTAN en materias de defensa, párrafos que fueron promovidos en su día por Dinamarca y el Reino Unido, y que han sido posteriormente invalidados por el Brexit y la decisión de Dinamarca de renunciar a ellos por referéndum el 1 de junio de 2022.

A más abundamiento, la OTAN, que carece de tal cláusula (también conocida como opt-out), la aplicó, sin embargo, en beneficio de Grecia que, por razones de afinidad religiosa, se resistió a participar en el bombardeo de Serbia (1999) que la negativa de Milošević a detener el genocidio sobre los kosovares hizo inevitable (más sobre esta acción más adelante).

En ambos casos las naciones que no se unieron a los respectivos consensos simplemente no participaron en acciones o decisiones relativas al conflicto, pero no las obstaculizaron. Cabe suponer que la disidencia de una o dos naciones sobre el hipotético despliegue en Ucrania podría fácilmente ser tratada del mismo modo.

Urgencia

Con cierta justicia se reprocha a la UE su premiosidad en resolver asuntos, particularmente si es tan novedoso como el que nos ocupa. Es, sin embargo, dudoso que un grupo improvisado de naciones que no constituye ninguna organización formal sea capaz de organizar algo de tanta envergadura en menos tiempo. Más aún, la presumible operación en Ucrania sin duda requerirá de una preparación más urgente que la típica operación Petersberg, que se prepara con considerable anticipación y sobre circunstancias conocidas, mientras que en Ucrania habrá que planear sobre hipótesis, pues las incógnitas son considerables, empezando por la de cuándo.

Pero lo cierto es que la maquinaria burocrática puede resultar frustrante, pero la falta de maquinaria es aún peor.

Medios operacionales y organizativos

En 2002, Lord Robertson, entonces Secretario General de la OTAN, y el Dr Solana, su predecesor y en aquel momento Alto Representante de la UE y Secretario General de la UEO, intercambiaron una considerable cantidad de correspondencia sobre las condiciones bajo las que, para operaciones Petersberg que acometiera la UE y en las que la OTAN no estuviera interesada, esta última pudiera prestar a la primera medios y capacidades (assets and capabilities), es decir: medios a ser transferidos como un todo, por ejemplo un cuartel general con su personal incluido; y los productos de otros medios no fácilmente transferibles in toto, como comunicaciones o inteligencia.

Este conjunto documental se conoce por el nombre de Acuerdos Berlin Plus. El centro y resumen de estos Acuerdos son dos párrafos de una carta de Lord Robertson al Dr Solana del 13 de diciembre de 2002, que dicen lo siguiente:

Ahora estamos en condiciones de brindar a la UE un acceso inmediato a los medios y capacidades colectivos de la Alianza para operaciones en las que la Alianza en su conjunto no participe militarmente. Para ello, hemos tomado hoy las siguientes decisiones:

La cooperación estratégica OTAN/UE y la implementación de los acuerdos Berlín Plus se limitarán a los aliados de la OTAN y a los miembros de la UE no pertenecientes a la OTAN que hayan suscrito el Documento Marco de la Asociación para la Paz (PfP), pasando así a formar parte de la PfP, y que hayan firmado acuerdos bilaterales de seguridad con la OTAN.

Sucede que de los 27 miembros sólo Malta y Chipre no cumplen la condición de pertenencia a la OTAN o al PfP, por lo que, habida cuenta del muy escaso potencial militar de estas dos naciones, no parece que esta cláusula presente ningún obstáculo para hacer uso de los Acuerdos Berlin Plus.

Carencias organizativas

Ello supone que la UE está en una excelente posición para suplir sus carencias organizativas con la ayuda de un Cuartel General de los que la OTAN tiene varios en Europa (destaca entre ellos el JFC Brunssum por varias razones, entre ellas que todos sus mandos superiores son europeos), la inteligencia y comunicaciones necesarias, y tal vez el servicio de la potente NATO Airborne Early Warning & Control Force (NAEW&CF), fuerza que, entre otras peculiaridades tiene la de ser la única que es propiedad de la OTAN, no de sus naciones componentes, lo que presumiblemente facilitaría aún más su préstamo bajo Berlin Plus. Y es igualmente evidente que una COTW no está en principio en condiciones legales de aprovechar estas ventajas, salvo un éxito (no garantizado) en complejas negociaciones. Y, volviendo al argumento de la urgencia, la parte formal de los Acuerdos Berlin Plus (la correspondencia intercambiada) duró varios meses, y es de presumir que obtener para una COTW resultados similares a los que obtuvo la UE de la OTAN haría falta un proceso similar.

El respaldo de las Naciones Unidas

Se ha argumentado que, mientras que la UE necesitaría la aprobación de las NNUU para enviar una fuerza a Ucrania, a una COTW le bastaría con una invitación ucraniana para sortear el problema legal. Combinado esto con la capacidad rusa de veto en el Consejo de Seguridad de las NNUU (CSNU), resultaría, según los que así argumentan, que sólo sería legalmente posible desplegar una COTW.

Ciertamente, el Art. 2.4 de la Carta de las NNUU prohíbe el uso de la fuerza entre Estados salvo autorización del Consejo de Seguridad (o en ejercicio del derecho de legítima defensa, Art. 51), y es más que posible que Rusia, secundada por China, vetara el despliegue de fuerzas (salvo que Rusia haya sido persuadida de antemano de la necesidad de una fuerza de interposición, posibilidad no descartable, ya que puede presentarlo a la opinión pública rusa como una precaución frente a la aparición de elementos ucranianos descontrolados, nazis, LGTBI, o lo que se le ocurra).

La constitución de una fuerza Petersberg para proteger el alto el fuego y negociaciones de paz deberá por razones de orden práctico y de prestigio ser encomendada a la Unión Europea

Sin embargo, existe un precedente nada desdeñable: la actuación de la OTAN en Kosovo y Serbia en 1999 para impedir el evidente genocidio que Milošević estaba aplicando a la comunidad étnica albanesa, ampliamente mayoritaria en la provincia de Kosovo. Ante la propuesta de la OTAN de infligir un castigo a Serbia que les hiciera detener la persecución de los kosovares, Rusia y China amenazaron con vetar la acción en el Consejo de Seguridad, bloqueando así toda posibilidad de amparo legal (para los miembros permanentes del CSNU no existe el consenso, solamente la unanimidad). Los otros miembros permanentes (EE.UU., Francia y el Reino Unido) renunciaron a presentar la propuesta, pero la operación se llevó adelante bajo el principio de que si no era legal al menos era legítima, y necesaria por razones humanitarias. Cuando finalmente Milošević aceptó retirarse de Kosovo, el CSNU emitió la Resolución 1244 amparando la intervención, ya sin oposición de los anteriores objetores, y Rusia se incorporó a las fuerzas de ocupación (o más bien se adelantó, ocupando por sorpresa el aeropuerto de Pristina).

Las razones humanitarias, pues, prevalecieron. Es cierto que ese no sería exactamente el caso de la operación que aquí debatimos (no sería de imposición de la paz, pero sí de su mantenimiento), pero también es verdad que la legitimidad de la acción ha quedado en el acerbo de las NNUU como razón suficiente para una intervención.

En resumen, no parece que las razones aducidas en favor de un COTW con preferencia a la UE tengan entidad suficiente para descartar esta última. Pero es preciso añadir otra no fácilmente mensurable.

La autoestima de la UE

Si estas razones, en gran medida ficticias o inexploradas, terminaran en la formación de la COTW, ello redundaría en un importante desprestigio de la UE, que se vería forzada a renunciar a la constitución de una estructura de mando, más allá de las minúsculas y ad hoc que ha constituido estos últimos veinticinco años para operar en Macedonia del Norte, República Democrática del Congo, Somalia, Mali, República Centroafricana o Libia.

Peor aún: la sólida disposición del Artículo 42.7 TEU:

Si un EM es víctima de una agresión armada en su territorio, los demás Estados miembros tendrán la obligación de prestarle ayuda y asistencia con todos los medios a su alcance, de conformidad con el Artículo 51 de la Carta de las NNUU […])

quedaría en tales circunstancias desprovista de significado, porque no es concebible que esa obligada asistencia se prestase por otros EM de manera descoordinada o por medio de una COTW improvisada al efecto.

Conclusión

La constitución de una fuerza Petersberg para proteger el alto el fuego y negociaciones de paz, cualesquiera que sean las circunstancias en que se llegue a ello, deberá por razones de orden práctico y de prestigio ser encomendada a la Unión Europea, no a una COTW, que no dispone de los medios, la organización ni la capacidad de negociación de la UE. Es preciso, además, que la UE comience inmediatamente los preparativos para la constitución de tal fuerza, así como las negociaciones con la OTAN al amparo de los Acuerdos Berlin Plus, para el préstamo de los medios y capacidades de los que la UE carece. De ello hablaremos en otra entrega.