Una legislación educativa para el siglo XXI

Es relativamente frecuente, en artículos periodísticos, reportajes y libros de ensayo recientes, referirse aún al siglo XXI como un modo de apelar al futuro y a sus desafíos para las sociedades contemporáneas. De acuerdo con la dimensión estrictamente cronológica, la referencia podría considerarse desfasada, toda vez que ya hemos consumido un cuarto del vigente siglo. Quedaría, no obstante, en pie la justificación alusiva a una apelación metafórica al porvenir. Siendo válida dicha apelación, lo cierto es que, si se pone la atención no ya en las cifras sino en los acontecimientos, se concluye que ha sido al final de este primer cuarto de siglo cuando se han producido dos sucesos disruptivos que marcan, con toda seguridad, el inicio de una nueva época.

En el plano geopolítico, el ascenso al poder del presidente de los Estados Unidos de América, Donald Trump, en los inicios del año 2025, ha llevado consigo, como venimos observando cada vez con mayor nitidez, una disrupción mayúscula en la manera de gestionar, a escala global, las relaciones internacionales tanto en el ámbito político, como en el económico. En el plano tecnológico, la irrupción en noviembre del 2022 de la Inteligencia Artificial generativa, de la mano de Chat GPT, y su posterior evolución acelerada, nos adentra en una revolución tecnológica sin precedentes cuyos efectos sociales, laborales y económicos resultan, por el momento, difíciles de predecir en detalle y con rigor. Por una y otra razón, cabe admitir que estamos, de hecho, estrenando un nuevo siglo, y probablemente una nueva era.

En este contexto, resulta oportuno reflexionar sobre las características que debería tener una legislación educativa para el siglo XXI, en el seno de esa democracia liberal mejorada que deseamos para el futuro de España. Son muchos los rasgos característicos de las democracias liberales, pero, de entre ellos, procede aquí subrayar el Estado de derecho –o el imperio de la ley– en el cual las decisiones políticas se enmarcan en las leyes vigentes y nadie está por encima de ellas.

La Educación está regulada en nuestra Constitución en el artículo 27, dentro del Título I, Capítulo Segundo, Sección 1ª, que es la relativa a derechos fundamentales y libertades públicas. Justamente por esa ubicación de la Educación en el texto constitucional, las leyes educativas han de tener la categoría de leyes orgánicas. Su desarrollo posterior, en Reales decretos, Órdenes ministeriales o Resoluciones, conforma la legislación educativa en la que se articulan los aspectos básicos de las reformas y de las políticas educativas.

Cuando se analizan determinados rasgos formales de la evolución de nuestras leyes de Educación, se advierte un notorio deterioro que contraviene alguno de los requerimientos propios de un estado de derecho en una democracia genuinamente liberal. Por ejemplo, de una transparencia que facilite la comprensión de las normas, la participación cívica, los análisis críticos y, consiguientemente, la rendición de cuentas. Pero, además, la rapidez con la que evoluciona el contexto económico y social en el siglo XXI es un hecho a tener en cuenta, ineludiblemente, a la hora de concebir la legislación educativa.

En lo que sigue, se tomarán en consideración tres principios básicos relativos a la elaboración de una legislación educativa para el siglo XXI: un principio de conocimiento, un principio de claridad y un principio de flexibilidad.

Las leyes educativas españolas han adolecido históricamente de una falta de conocimiento actualizado en el que basar las reformas educativas. Así, de las siete leyes orgánicas que en el último medio siglo han regido sucesivamente la Educación española, únicamente dos han ido precedidas de un libro blanco –documento oficial de diagnóstico, basado en conocimiento, en donde se asientan los fundamentos y la justificación racional de la correspondiente reforma–, la Ley General de Educación (1970) y la LOGSE (1990). Y sólo una de ellas, la LGE, fue seguida de la correspondiente evaluación, seis años después de su publicación. Llama poderosamente la atención el hecho de que, hace más de medio siglo y en un contexto social y político predemocrático, la Ley General de Educación se beneficiara tanto de un libro blanco, como de una evaluación de sus efectos.

Por otra parte, y en el marco de un estudio empírico de la Cátedra de Políticas Educativas de la UCJC, realizado a lo largo del curso 2016-17, una consulta ordenada y sistemática a un heterogéneo panel de reputados expertos arrojó una calificación netamente insuficiente para el criterio de calidad de la gobernanza de nuestro sistema educativo consistente en «Basar las políticas en el conocimiento, la evidencia empírica y la investigación».

En un momento histórico en el que un movimiento internacional, que promueve el basar las políticas y las prácticas educativas en evidencias, avanza notablemente en el ámbito académico y alcanza a los responsables políticos –particularmente en los países de alto rendimiento–, las administraciones educativas deberían asumir un compromiso de futuro consistente en no iniciar la elaboración de una Ley de Educación sin publicar previamente un libro blanco; y, además, en recoger en el texto legal el compromiso de evaluar su impacto en un plazo razonable de tiempo previamente tasado, y de presentarlo sin escusas al Parlamento.

La exigencia de claridad de las normas no es una cuestión meramente estética, sino que hunde sus raíces en una concepción profunda de la democracia liberal. Esto es tanto más cierto cuanto que estamos ante un derecho fundamental que afecta e interesa, de un modo directo o indirecto, a todos los ciudadanos, como es el caso de la Educación. La claridad o transparencia semántica de la legislación educativa debería ser una obligación democrática de los poderes públicos. Sin embargo, esta exigencia ha ido relegándose con el tiempo, de modo que las normas actuales son mucho más extensas y más oscuras que en la Dictadura. A modo de ejemplo cabría referirse a las dos últimas leyes orgánicas de Educación: La LOMCE (2013) del PP y la LOMLOE (2020) del PSOE. La primera inauguró un procedimiento jurídico, inédito hasta entonces en Educación, consistente en incrustar una norma nueva en una ley anterior, en este caso la socialista LOE (2006). Además de ser una técnica inadecuada para una ley educativa –ley que se apoya en una concepción que ha de explicitarse y que rara vez coincide en nuestro país con la de su antecesora de diferente signo político–, introduce una dificultad de lectura y de manejo colosal, dejando formalmente viva la ley anterior, de manera que sus artículos han de citarse del siguiente modo: «Articulo de la LOE en la redacción dada por la LOMCE». Por su parte, la más reciente LOMLOE, ha recurrido al mismo procedimiento, en este caso fundamentalmente para desincrustar lo incrustado en la LOE por la LOMCE.

Finalmente, el principio de flexibilidad, como antónimo de rigidez, hace referencia a la capacidad de adaptación de una norma a las exigencias de un contexto francamente dinámico y complejo. Este principio traslada un requerimiento evidente a la estructura y contenido de las leyes orgánicas, que han de ser sencillas y concisas, dejando para su desarrollo normativo aquellas concreciones contingentes que pueden ser modificadas ágilmente cuando cambios contextuales, o sólidas evidencias al respecto así lo aconsejen. La parsimonia propia de la tramitación de una ley orgánica y la mayoría absoluta requerida para su aprobación hacen de este tipo de cambios un proceso lento, e incluso improbable, convirtiéndose así en una herramienta legislativa rígida que puede quedar obsoleta con relativa rapidez. Sin embargo, nos viene a la mente alguna de esas leyes en donde su nivel de concreción ha sido el mismo que el de sus desarrollos normativos que se han limitado, por ello, a reproducirla íntegramente.

La renuncia a utilizar para la Educación una suerte de «leyes ómnibus» –que incluyen todas las reformas educativas posibles, concernientes a la educación escolar– merece asimismo una reflexión. La adopción de leyes más breves y monográficas sobre reformas relevantes, relativas a Currículo, Profesorado, Dirección escolar, etc. separadamente, mejoraría la racionalidad de la producción normativa y se alinearía, con mayor facilidad, con los anteriores principios de conocimiento, claridad y flexibilidad que son propios de una sociedad moderna y de una democracia liberal.