Un decreto de regularización de extranjeros contra la soberanía popular

El proyecto de regularización de extranjeros comenzó como una iniciativa legislativa popular que no prosperó por falta de apoyo parlamentario y por problemas legales al buscar revivir la disposición transitoria primera de la ley de extranjería a fin de poder reglamentar un régimen de regularización extraordinario.

El 27 de enero el Gobierno aprobó la tramitación urgente de un proyecto de Real Decreto para conseguir esa regularización. Al afectar el texto publicado a materias no disponibles para la potestad reglamentaria, el Gobierno decidirá sobre cuestiones que corresponde aprobar a los españoles en el Parlamento mediante una reforma de la ley orgánica de extranjería (LOREX). La demanda de unas minorías que solo llevan meses en España y de las entidades que les apoyan se impone a la comunidad política con derecho a voto.

Resulta también inoportuna la aprobación urgente de este proyecto cuando aún no ha resuelto el Tribunal Supremo los recursos contra el último Reglamento de la LOREX interpuestos por el sindicato Solidaridad y varias ONGs. El RD 1155/2024 entró en vigor en mayo de 2025, ampliando las ya generosas posibilidades de regularización ordinaria.

Es claro que las bolsas de extranjeros irregulares son permanentes y se explican por no existir una verdadera política de gestión de flujos migratorios desde 1995. La bolsa actual existe a pesar de la generosa vía de regularización ordinaria por arraigo creada en 2005. Esta ha sido usada en los años 2023 y 2024 anualmente por más de 200.000 extranjeros. Vemos que desde 2022 llegó cada año más de un millón de nuevos inmigrantes, siendo el saldo migratorio neto de tres millones. Mientras, obtuvieron autorización de residencia cada año medio millón. De estos, solo el 30 % es por autorización ordinaria, pues el resto es por arraigo, protección internacional o por razones humanitarias.

Así las cosas, el flujo masivo y la irregularidad de los inmigrantes están garantizados por un sistema de asilo embotellado, por el acceso inmediato a ayudas y servicios públicos, la no ejecución de expulsiones y la falta de consecuencias de incumplir las normas. Esto no es lo que aprobó la soberanía popular en la ley de extranjería, sino resultado de la gestión realizada por los gobiernos.

Aprobar este proyecto propulsará nuevos flujos desde los países emisores tradicionales y reforzará las ya detectadas mudanzas hacia España de extranjeros irregulares desde Francia y otros países, buscando las facilidades ofrecidas por nuestro país.

El proyecto cubre a los rechazados por el sistema de asilo y a los que no reúnen méritos para la regularización ordinaria por arraigo

El sistema de asilo sufre un embotellamiento desde 2022 al registrarse volúmenes de solicitudes superiores a 100.000 (167 mil en 2024), a pesar de que la tasa de reconocimiento es inferior al 17 %. El proyecto busca dar salida a las más de 200.000 solicitudes acumuladas sin resolver y para los 130.000 extranjeros cuyas solicitudes fueron archivadas o rechazadas en los dos últimos años.

Por otra parte, existe un grupo de inmigrantes que no pueden regularizarse porque llegaron hace menos de dos años. El proyecto ampara a los que acreditan haber llegado antes del 1 de agosto de 2025. Es el grupo de los que llegaron ilegalmente y tienen órdenes de devolución (84 mil, sumados los de 2024 y 2025 hasta el 31 de julio) o están con obligación de abandonar el territorio por denegaciones de residencia o sanciones por situación irregular cualificada.

Podría decirse que lo más importante de la reforma es que evita la expulsión de los extranjeros irregulares. Sin embargo, no es así pues este impacto es mínimo al ser muy baja la tasa de ejecución de las expulsiones. Muchas de las que sí se producen lo son por procedimientos no afectados por el proyecto, a saber: expulsiones judiciales como sustitución de la pena del artículo 89 del CP; y expulsiones administrativas por la comisión de delitos dolosos del articulo 57.2 de la LOREX. Las expulsiones ejecutadas se sitúan a partir del año 2020 en el entorno de las 3.000, lejos de las cifras de los años 2006 y 2007, en los que cada año devoluciones y expulsiones sumaban más de 25.000.

Así pues, la gran mayoría de los potenciales beneficiarios de la regularización proyectada no están actualmente en riesgo real de expulsión.

De otra parte, el proyecto no contempla a los extranjeros que cumplieron voluntariamente su repatriación y salieron del país. De este modo, se hace de mejor condición a todos los que se quedaron incumpliendo las normas y se hará imposible conseguir que en algún momento sean respetadas las normas de extranjería.

La reserva de ley y los «procedimiento de retorno»

Los términos usados en el texto conducen a confusión pues «procedimiento de retorno» responde a la terminología de las Directivas de la UE y de sus estadísticas. Es incorrecto su uso en el proyecto ya que la regulación nacional actual hace necesario fijar de modo inequívoco a qué retornos y procedimientos exactos de la LOREX se refiere: los del artículo 28 c) tras denegaciones de residencia; las órdenes de devolución del articulo 58.3 para los que entraron ilegalmente; o las diversas categorías de expulsiones del artículo 57.1 acordadas como sanción por las infracciones previstas. Así pues, el proyecto resulta inhábil en este terreno por su desajuste con la LOREX.

El alcance de las previsiones sobre suspensión y revocación de expulsiones, así como el régimen de antecedentes penales, son materias que deben estar reguladas en la propia LOREX o, en ciertas condiciones, existir una habilitación para que se pueda hacer por desarrollo reglamentario.

La norma proyectada establece que los solicitantes de la regularización que se encuentren afectados por un procedimiento o decisión de retorno conseguirán paralizar los procedimientos vivos y los actos administrativos firmes de repatriación pendientes de ejecutar con la mera solicitud. Esta solicitud también les otorga provisionalmente el derecho a trabajar, lo que recuerda y supera radicalmente al régimen de asilo en el que se da el derecho a trabajar tras la admisión a trámite una vez transcurran seis meses sin resolver la solicitud.

Sin entrar a valorar la oportunidad y el riesgo para la seguridad, este régimen descrito es exorbitante y no está habilitado en la LOREX. Por ello, vulnera la reserva de Ley al afectar al núcleo esencial de la potestad sancionadora. Para las autorizaciones de residencia por arraigo, sí está previsto en el artículo 57.4 de la LOREX el desarrollo reglamentario de la revocación de la expulsión. En este caso se revoca, pero tras obtener la residencia, no antes, ni existe la suspensión de «los procedimientos de retorno» con la mera solicitud. Fuera de esos casos, la única vía para conseguir la suspensión es a través de la vía de recurso administrativo o judicial y la obtención de medida cautelar. Pero esos supuestos nunca son automáticos y conllevan una valoración previa de méritos.

El requisito de acreditar la ausencia de antecedentes penales se establece como umbral indiscutible en toda la ordenación de la LOREX para poder recibir autorizaciones de residencia y también para las de estancia por estudios de larga duración. Sin embargo, esta regularización elimina en la práctica su exigencia al contemplar que baste una declaración responsable del extranjero cuando el país de origen no responda a la solicitud.

La prevista obligación para las oficinas de extranjería de realizar una valoración sobre la cancelación de antecedentes también excede del ámbito reglamentario. La decisión sobre la cancelabilidad de antecedentes corresponde al Ministerio de Justicia y a los jueces. Cabe recordar que el Tribunal Supremo en la sentencia 760/2021 ha declarado que los órganos de la Administración «no tienen competencia para decidir por sí mismos si un aspirante tiene o no antecedentes penales» y deben estar al certificado que probaba su cancelación en el plazo oportuno.

Así las cosas, y dado que no existe razón lógica para la urgencia, el proyecto debería ser sometido a profunda revisión crítica mientras el Tribunal Supremo puede dictar sentencia sobre los recursos existentes contra el actual Reglamento.