La ficción del techo

El 28 de abril de 2026, poco antes de las ocho de la tarde, el Congreso de los Diputados rechazó por 177 votos la convalidación del Real Decreto-ley 8/2026. Hubo 166 votos a favor y cinco abstenciones. La norma llevaba en vigor desde el 22 de marzo: permitía a determinados arrendatarios pedir prórrogas anuales de sus contratos, hasta un máximo de dos años, y limitaba al 2 % algunas actualizaciones de renta. Dos días después, el Boletín Oficial del Estado publicó la derogación.

Conviene precisar qué no ocurrió entonces, porque la derogación fue presentada a menudo como un vacío jurídico. Los efectos producidos durante aquellas cinco semanas no desaparecieron: una norma que decae no borra retroactivamente lo sucedido mientras estuvo vigente. La ausencia de una disposición transitoria abrió, sin embargo, una duda más limitada sobre determinadas prórrogas solicitadas durante ese periodo. No se produjo un vacío absoluto, pero sí un nuevo margen de interpretación en una materia ya castigada por la inestabilidad normativa.

Era, en realidad, algo más frecuente y acaso más revelador: una norma aprobada con urgencia, aplicada durante unas semanas y derogada sin un régimen transitorio expreso. La crisis de la vivienda española está llena de episodios semejantes. Cada uno se presenta como una excepción. Juntos describen una forma de gobernar.

El dato que más importa no procede de una asociación de propietarios ni de una plataforma de inquilinos. Figura en el Informe Anual de 2025 del Banco de España: entre 2021 y 2025, la diferencia acumulada entre los hogares nuevos y las viviendas terminadas rondó las 750.000 unidades. La cifra pide cautela. No hay 750.000 familias durmiendo en la calle, ni todas necesitan una casa nueva mañana; parte de esa demanda se absorbe con viviendas existentes, con hogares compartidos, con inmuebles que regresan al mercado. Pero la distancia entre ambas magnitudes revela una presión que ya nadie discute seriamente. Solo en 2025 se formaron unos 240.000 hogares y se terminaron unas 92.000 viviendas, un 9 % menos que el año anterior. España sumaba población mientras el número de viviendas terminadas retrocedía.

La escasez, además, no se reparte por igual. Madrid, Barcelona, Alicante, Valencia, Murcia y Málaga concentran el 52,5% del desfase acumulado. Son territorios que concentran empleo y reciben población, estudiantes, turistas y compradores no residentes; allí una vivienda disponible reúne en pocos días a decenas de aspirantes que no compiten únicamente por el precio, sino por demostrar estabilidad laboral, solvencia familiar, una vida sin accidentes.

Sería cómodo atribuirlo todo a la especulación, y sería igual de cómodo reducirlo a la falta de ladrillos. El Banco de España propone una explicación menos manejable: crecimiento demográfico, concentración del empleo, condiciones de financiación, demanda turística y extranjera, escasez de suelo preparado, baja productividad de la construcción, falta de mano de obra especializada y un tejido empresarial fragmentado y con dificultades para responder con rapidez. A todo ello se suma una ausencia más antigua. El parque de vivienda social español representa alrededor del 1,5 % de las viviendas principales: una de cada sesenta y cinco. Durante décadas, España no construyó ni conservó un parque público suficiente para amortiguar una crisis como esta. Cuando la demanda volvió a apretar, las administraciones descubrieron que tenían decretos, ayudas y declaraciones. Casas, muchas menos.

El problema no es que ninguna administración sea competente. Es que cada una controla una parte del proceso y ninguna responde por el resultado completo.

Antes de levantar una vivienda hay que convertir un terreno en un lugar donde la ley permita levantarla, y ese tránsito puede durar años. No depende solo del promotor: intervienen el ayuntamiento, la comunidad autónoma, las administraciones sectoriales, las compañías suministradoras y, si alguien impugna, los tribunales. El problema jurídico es real. En España los planes urbanísticos tienen naturaleza reglamentaria, y determinados vicios de tramitación pueden acarrear la nulidad del plan entero, con efectos sobre desarrollos completos. Esa doctrina ha producido situaciones difíciles de comprender fuera de un juzgado: actuaciones ejecutadas durante años sobre un planeamiento que después resulta inválido.

Convendría, sin embargo, no llamar «meras formalidades» a todos los defectos. Algunos afectan a evaluaciones ambientales, a informes sobre recursos hídricos, a la participación pública, a las competencias de otras administraciones. La seguridad jurídica no consiste en convalidar cualquier procedimiento mal hecho, sino en distinguir entre el defecto corregible y la ilegalidad que compromete el contenido del plan. La política lleva años intentándolo con escaso éxito. El Gobierno retiró en mayo de 2024 su proyecto de reforma de la Ley del Suelo; en abril de 2026 el Congreso tomó en consideración una nueva proposición para reforzar la seguridad del planeamiento, que en julio seguía en fase parlamentaria. No cabe decir que la reforma haya vuelto a naufragar. Lo que hay es algo menos concluyente: otro intento pendiente, tras años de diagnósticos compartidos y soluciones aplazadas.

Mientras tanto, el suelo urbanizable no se convierte por sí solo en suelo disponible. Hacen falta calles, saneamiento, agua, electricidad, transporte, equipamientos. Hace falta también que los ayuntamientos puedan tramitar planes y licencias sin quedar atrapados entre plantillas insuficientes y una legislación urbanística que difiere entre comunidades autónomas. La escasez comienza mucho antes de la primera piedra.

En los últimos años se ha impuesto una palabra, «inquiokupación», que mezcla dos realidades distintas: la ocupación de un inmueble sin consentimiento del propietario y el impago de quien entró en la vivienda con un contrato válido. Jurídicamente no son lo mismo, aunque para quien deja de cobrar y no puede recuperar su casa la diferencia parezca secundaria.

También aquí las cifras se manejan mal. Según los datos fiscales analizados por el Banco de España, más del 90 % de los arrendadores particulares tiene una o dos viviendas alquiladas. Ese grupo concentra alrededor del 72,5 % de las viviendas arrendadas propiedad de personas físicas. Entre esos propietarios habrá jubilados que completan su pensión, familias que heredaron un piso, inversores, personas endeudadas que dependen de la renta para pagar otra hipoteca. No forman un bloque homogéneo. Entre los inquilinos, las circunstancias son igualmente distintas: junto a quien deja de pagar deliberadamente está quien pierde el empleo, enferma o se separa.

Las suspensiones extraordinarias de determinados desahucios por vulnerabilidad terminaron el 31 de diciembre de 2025, y los intentos de prolongarlas durante 2026 no fueron convalidados; describirlas como una protección todavía vigente es sencillamente inexacto. Mientras rigieron, además, no operaban de forma automática: exigían acreditar la vulnerabilidad, oír al propietario y obtener una decisión judicial, y existía un mecanismo de compensación para los arrendadores afectados. Nada de esto elimina el problema de los tiempos. Un procedimiento por falta de pago puede prolongarse durante meses, y la recuperación efectiva de la vivienda no siempre coincide con la fecha de la sentencia. Pero afirmar que todos duran entre doce y veinte meses borra diferencias enormes entre ciudades, juzgados y tipos de procedimiento; las estimaciones territoriales del Consejo General del Poder Judicial son muy dispares. Para una familia que depende de ese alquiler, ocho meses pueden ser devastadores. No hace falta inflar la cifra para entenderlo.

El miedo tiene consecuencias visibles: propietarios que abandonan el alquiler habitual, que elevan las garantías, que se refugian en contratos temporales o en el alquiler por habitaciones, fórmulas sometidas a marcos contractuales diferentes que quedan fuera de algunas reglas específicas del arrendamiento de vivienda habitual. Y el mecanismo acaba volviéndose contra sus beneficiarios: la protección concebida para el inquilino vulnerable puede contribuir, si no la acompañan garantías públicas, a que el siguiente inquilino encuentre menos oferta y más requisitos. La salida no pasa por desproteger a quien no puede pagar, sino por evitar que el coste de esa protección recaiga casi entero sobre un particular que quizá tampoco pueda asumirlo. La vulnerabilidad social es una responsabilidad pública.

La vivienda es uno de esos asuntos en los que cada administración sabe explicar con notable precisión por qué la culpa pertenece a otra. La Constitución permite a las comunidades autónomas asumir competencias en ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, y sus estatutos las han desarrollado ampliamente: regulan buena parte del suelo, gestionan la vivienda protegida, conceden ayudas, inspeccionan, pueden declarar zonas de mercado residencial tensionado. Pero el Estado conserva facultades decisivas: regula los contratos de arrendamiento mediante la legislación civil, fija las normas procesales de los desahucios, interviene en la fiscalidad y el crédito, aprueba condiciones básicas de igualdad entre ciudadanos y financia planes cuya ejecución suele corresponder a las autonomías.

Los ayuntamientos ocupan un tercer lugar que casi siempre desaparece del debate. Elaboran o impulsan el planeamiento, gestionan suelo, conceden licencias, ejercen la disciplina urbanística, pueden promover vivienda protegida. Una parte considerable del tiempo que tarda una casa en existir transcurre en dependencias municipales cuyos medios no siempre han crecido al mismo ritmo que la población y la complejidad de los procedimientos. También la justicia está repartida: el Estado aprueba las leyes procesales, los jueces resuelven con independencia, el Ministerio o las comunidades con competencias transferidas ponen los medios y el personal. Cuando un procedimiento se atasca puede haber varias instituciones responsables y ninguna explicación única.

La Ley 12/2023, por el derecho a la vivienda, quiso establecer un marco común. Algunas comunidades aplicaron sus instrumentos; otras se negaron a declarar zonas tensionadas o recurrieron a varios de sus preceptos. El Tribunal Constitucional anuló parcialmente determinados artículos en 2024 y 2025, por invadir espacios autonómicos o imponer cargas procesales inadecuadas, y en 2026 avaló el núcleo del sistema de zonas tensionadas. No existen, por tanto, diecisiete mercados desconectados: hay una legislación estatal común y una aplicación territorial desigual que la propia ley prevé. La diferencia importa. Una cosa es la fragmentación jurídica; otra, que gobiernos de orientación opuesta usen de manera distinta las competencias que legítimamente poseen.

La crisis de vivienda española no procede de una sola decisión ni se resolverá con una sola derogación. La inestabilidad normativa erosiona la confianza; la lentitud urbanística encarece el suelo; los retrasos judiciales elevan el riesgo del alquiler; la insuficiencia del parque público deja a las administraciones sin viviendas suficientes para alojar a quienes dicen proteger; y la concentración de población y empleo en unas pocas áreas multiplica una demanda a la que la construcción no consigue seguir.

Llamar a todo ello «hiperregulación» resulta tentador porque proporciona un culpable reconocible, pero no explica por qué España construye menos de lo que necesita, por qué dispone de tan poca vivienda social ni por qué las administraciones que tienen competencia para promoverla llevan décadas construyendo muy por debajo de las necesidades. Del mismo modo, regular precios sin ampliar la oferta puede aliviar temporalmente a algunos inquilinos, pero no crea las viviendas que faltan y puede trasladar el coste a quienes todavía buscan una.

Haría falta una política menos espectacular y más persistente: planeamientos estables, procedimientos que permitan corregir errores sin destruir años de trabajo, inversión sostenida en vivienda pública, medios para ayuntamientos y juzgados, seguridad para quien alquila, ayudas para quien no puede pagar. Ninguna de esas medidas produce un titular memorable. Todas exigen más tiempo que un mandato.

El derecho a la vivienda no es una ficción. La ficción consiste en creer que basta con escribirlo de nuevo cada vez que la realidad lo desmiente; también en confiar en que el mercado levantará por sí solo las casas necesarias, en los lugares adecuados, a precios que la mayoría pueda pagar. Entre 2021 y 2025 se abrió una brecha de unas 750.000 viviendas. No son 750.000 familias invisibles: es la distancia acumulada entre el país que crece y el país que se construye. Cada administración posee una parte de las herramientas. Durante demasiado tiempo, casi todas han preferido señalar la parte que corresponde a las demás.