La ilusión de continuidad: sin Presupuestos el control democrático del Gobierno se debilita

En España, algunas decisiones políticas no se anuncian, pero se perciben. Una de las más significativas es la ausencia de nuevos Presupuestos Generales del Estado. Sobre el papel, nada parece alterarse: la administración sigue funcionando, los impuestos se recaudan, los servicios públicos continúan. Sin embargo, bajo esa apariencia de normalidad se esconde un fenómeno que, cuando se repite, altera el equilibrio institucional: la prórroga presupuestaria convertida en práctica habitual.

La Constitución prevé la prórroga como un mecanismo de estabilidad, un remedio excepcional para evitar la parálisis del Estado cuando no hay acuerdo parlamentario. Pero cuando ni siquiera se presenta un proyecto de Presupuestos, ese mecanismo deja de ser un recurso técnico y se transforma en un déficit democrático en la forma de gobernar. La continuidad formal permanece, pero el control democrático se debilita. Y con él, también la legitimidad política del Gobierno, que incumple su obligación de someter anualmente a las Cortes la autorización del gasto y la definición pública de sus prioridades económicas.

La ficción de la normalidad

La prórroga se presenta como un trámite rutinario, casi administrativo. Pero su efecto real es otro: el Estado opera con unas cuentas diseñadas para un contexto económico que ya no existe. Se mantiene la ilusión de que nada cambia, cuando en realidad se gobierna con un marco presupuestario desfasado, incapaz de reflejar la inflación, las nuevas necesidades sociales o las prioridades políticas del momento. El ciudadano percibe estabilidad, pero lo que continúa no es un presupuesto vigente, sino su sombra.

La tradición fiscal española recuerda que la autorización de ingresos y gastos ha sido, durante siglos, el núcleo de la representación política. Puede decirse que la representación política en España nació de una necesidad fiscal.

En las Cortes de León de 1188, el rey no podía imponer tributos sin consultar a quienes debían pagarlos. Ese principio medieval –tan simple como revolucionario– se encuentra en el origen de nuestras instituciones. Durante los siglos XIII y XIV, las Cortes consolidaron esta función fiscal y actuaron como espacios de negociación entre el monarca y los contribuyentes. Tras la Edad Media, la monarquía redujo progresivamente su dependencia de ellas hasta llegar al absolutismo. La Constitución de Cádiz de 1812 recuperó la tradición representativa y solo las Cortes podían aprobar impuestos. A lo largo del siglo XIX, pese a la inestabilidad política, se consolidó el control parlamentario del presupuesto y se amplió el sufragio, reforzando la legitimidad de la representación fiscal.

Estas referencias históricas tienen un valor simbólico, no literal. Las Cortes de León no aprobaban presupuestos modernos, pero sí establecieron la idea de que quien paga debe participar en la decisión sobre el gasto. Hoy, esa idea se traduce en que el presupuesto es el acto central mediante el cual el Parlamento orienta la acción del Gobierno. Cuando ese acto se omite, aunque la forma institucional permanezca, la sustancia se debilita.

El impacto económico: concreto, pero disperso

La prórroga presupuestaria no paraliza el Estado, pero sí genera efectos económicos reales.

En los ingresos públicos, los tributos siguen vigentes porque se aprueban por ley, no por presupuesto. El problema no es la recaudación, sino la imposibilidad de ajustar la política fiscal mediante modificaciones de las figuras tributarias o de los tipos.

En el gasto público, la rigidez es evidente: las partidas prorrogadas no incorporan la inflación; no pueden crearse nuevos programas sin recurrir a decretos ley o modificaciones presupuestarias; las inversiones plurianuales pueden quedar congeladas o ralentizadas, sin una justificación democrática actualizada.

En la financiación territorial, las comunidades autónomas y los ayuntamientos reciben entregas a cuenta calculadas con datos desactualizados. Si la economía crece, reciben menos de lo que les correspondería. El perjuicio es real, pero se reparte de forma difusa, lo que dificulta atribuir responsabilidades.

El coste existe, pero no se ve: es un daño silencioso, distribuido y difícil de señalar.

El impacto constitucional

La prórroga no elimina el control parlamentario. El Parlamento puede legislar, interpelar, fiscalizar y, en última instancia, retirar la confianza al Gobierno. Pero sí reduce su capacidad anual de orientar el gasto, que es la esencia del control presupuestario.

El problema no es la prórroga en sí, sino su uso recurrente y la ausencia deliberada de nuevos presupuestos, que transforma un mecanismo excepcional en un modo de gobernar sin transparencia y con insuficiente negociación Esa práctica erosiona la legitimidad del Ejecutivo, que deja de someter a debate público el destino del dinero que recauda.

De ciudadanos a contribuyentes pasivos

El ciudadano paga impuestos para sostener un gasto público que debe ser aprobado anualmente por sus representantes. Esa es la base del pacto fiscal en una democracia parlamentaria. Pero cuando el Gobierno gobierna sin presentar nuevos Presupuestos, esa autorización democrática se vuelve más tenue. El contribuyente sigue financiando al Estado, pero sus representantes no actualizan ni discuten las prioridades del gasto. La ciudadanía conserva el nombre, pero deviene un súbdito fiscal.

La historia del parlamentarismo español es la historia de un principio fiscal que se convirtió en principio democrático: no hay ingresos ni gastos públicos sin control parlamentario. La prórroga presupuestaria, usada de forma excepcional, respeta ese principio. Usada de forma reiterada, lo debilita cuando no lo anula.

En este contexto, la reciente decisión del Tribunal Constitucional de admitir a trámite el conflicto de atribuciones planteado por el Senado confirma la gravedad institucional del problema. La Cámara Alta sostiene con toda evidencia que el Gobierno ha incumplido la obligación constitucional de presentar anualmente el proyecto de Presupuestos, que deben entregarse al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior. Este plazo no se ha cumplido ni en 2024, ni en 2025, ni para 2026, pese a que los últimos Presupuestos aprobados datan de 2023. Por ello, solicita al Tribunal que declare nulas las prórrogas reiteradas y que fije un plazo máximo para que el Ejecutivo cumpla con su mandato constitucional. La admisión a trámite revela hasta qué punto la prórroga ha dejado de ser un mecanismo excepcional para convertirse en un modo de gobierno que erosiona el equilibrio institucional.

Conviene recordar, además, que la prórroga presupuestaria prevista en el artículo 134 CE no está concebida como una alternativa a la presentación del proyecto de Presupuestos, sino como un mecanismo de continuidad cuando dicho proyecto ya ha sido presentado pero no ha podido ser aprobado a tiempo. La propia lógica del precepto -«hasta la aprobación de los nuevos»- presupone la existencia de unos Presupuestos en tramitación. Interpretar la prórroga como un sustituto del deber de presentar las cuentas vaciaría de contenido el principio de anualidad, permitiría al Ejecutivo gobernar indefinidamente sin someterse al control parlamentario y convertiría una excepción constitucional en una vía ordinaria de gobierno. La prórroga solo puede operar, por tanto, cuando el Gobierno ha cumplido previamente con su obligación de activar el ciclo presupuestario.

La experiencia comparada europea muestra que otros países han establecido límites o mecanismos de desbloqueo para evitar que la prórroga se convierta en una vía de gobierno sin control parlamentario. Así v. gr. Alemania, Bélgica, Francia e Italia incorporan salvaguardas que garantizan que la aprobación anual del presupuesto no sea una opción política, sino una obligación democrática.

Sin presupuesto anual, la democracia pierde su instrumento esencial de control del poder

El presupuesto no es un documento contable: es el acto político que convierte al contribuyente en ciudadano. Sin él, la democracia pierde su capacidad de orientar el gasto público, de exigir responsabilidad al Ejecutivo y de actualizar cada año el pacto fiscal que sostiene el Estado.

La circunstancia actual clama, en garantía de los ciudadanos, por reformar la Constitución e incorporar mecanismos de desbloqueo, incluida la eventual disolución automática de las Cortes si no se aprueban nuevos Presupuestos en un plazo razonable. Así: el artículo 134 podría establecer que la prórroga no puede extenderse más allá de doce meses y que, transcurrido ese plazo deben convocarse elecciones generales.

Es necesario restaurar la centralidad del presupuesto como instrumento democrático de orientación del gasto público, reforzar la transparencia y garantizar que el principio histórico de representación fiscal cuya prolongación natural es el control del gasto público, siga siendo un pilar esencial del sistema constitucional español. Quien paga debe estar representado, y esa representación debe decidir cada año cómo se gasta lo que se recauda.