Un sistema educativo no fracasa por falta de leyes

Hace un mes publicamos en la Revista de Historia Económica un artículo sobre la educación en Bolivia durante el siglo XIX, justo después de su independencia. Nuestro trabajo llegaba a una conclusión sencilla, casi incómoda: los problemas educativos rara vez se arreglan enterrando unas leyes bajo otras; a veces, incluso, esas normas acaban siendo contraproducentes. En la Bolivia del XIX los obstáculos eran numerosos: caos normativo y competencial, recursos escasos, profesorado insuficiente y mal formado, dificultades para cubrir especialidades… El resultado fue que, un siglo después, el analfabetismo seguía siendo muy alto. Las leyes se acumulaban; los resultados, no.

Aunque España no ha vivido problemas de esa magnitud, tampoco ha estado completamente al margen. Algunos paralelismos, desde luego, son incomodos. Nuestro país, ha padecido una falta de consenso que ha convertido la educación en otro escenario de batalla política cortoplacista. Los riesgos de esta dinámica son muchos y sus consecuencias, graves. Y, sin embargo, seguimos actuando como si el problema fuera siempre «falta de legislación», cuando en realidad llevamos décadas legislando sin parar.

Este artículo no pretende establecer una comparación histórica rigurosa: la España de 2026 no es la Bolivia del siglo XIX. Bolivia tenía entonces algunos de los peores indicadores educativos de Iberoamérica; España está entre los países desarrollados con escolarización universal. Aun así, ambos casos comparten una pregunta clave: ¿qué hace que un sistema educativo funcione realmente bien? Y, sobre todo, ¿qué lo hace fracasar?

Ambigüedad competencial: ¿quién manda en educación?

En la Bolivia del XIX, una de las causas del fracaso educativo fue la indefinición sobre quién debía hacer qué: si el Estado central o los municipios. Nadie sabía con claridad quién era responsable de qué, y esa confusión se tradujo en inacción, duplicidades y abandono. En España no existe una situación tan extrema, pero sí una tensión recurrente entre el Ministerio y las comunidades autónomas. La distribución de competencias es una fuente constante de conflicto político.

La diferencia es de origen: en Bolivia, la ambigüedad nacía de la debilidad institucional; en España, de la complejidad de un Estado autonómico que no siempre resuelve bien las tensiones entre autonomía territorial y cohesión nacional. Pero el efecto es similar: una sensación de que la educación es un campo de batalla en el que cada actor defiende su parcela de poder más que el interés general del sistema.

Inflación legislativa: muchas leyes, pocos resultados

Nuestro trabajo muestra una paradoja interesante: Bolivia produjo mucha legislación educativa, pero muy pocos resultados. En España hemos vivido algo parecido con la sucesión constante de reformas. Desde 1970, el sistema educativo español ha pasado por nueve leyes: LGE, Loece, LODE, Logse, Lopeg, LOCE, LOE, Lomce y Lomloe. Es difícil encontrar otro país que haya cambiado tantas veces las reglas del juego en tan poco tiempo.

El problema no es la ausencia de normas, sino la dificultad para consolidar políticas estables a largo plazo, algo esencial en educación. Una reforma necesita tiempo para madurar, para que los centros la asimilen, para que los docentes se formen, para que las familias entiendan qué cambia. Cuando cada legislatura trae una nueva ley, ese proceso se interrumpe constantemente. En ambos casos cabe preguntarse: ¿hasta qué punto una nueva ley educativa soluciona problemas si no hay continuidad suficiente para que las medidas maduren, se asienten y sean asumidas por los implicados?

Esta modificación reiterada del marco educativo plantea otra cuestión: ¿responde esa inflación legislativa a la voluntad legítima de mejorar el sistema o refleja la dificultad de alcanzar consensos amplios y duraderos sobre los fines que la sociedad espera de la educación? Porque, al final, tener demasiadas leyes suele ser síntoma de no haber acordado lo esencial.

Cambios permanentes en lo técnico, inestabilidad en lo esencial

En el caso boliviano, la continua modificación de organismos y estructuras impidió consolidar una administración educativa eficaz. En España se plantean cambios permanentes en cuestiones técnicas que podrían ser más estables y que repercutirían en la calidad docente y discente: modificaciones curriculares, cambios en las pruebas de acceso a la universidad, criterios diferentes por comunidades, nuevos modelos de evaluación, alteraciones en los itinerarios educativos…

No se trata solo de evidenciar cierto caos institucional, sino de lo que ese caos dice sobre nuestras posibilidades de construir, sobre consensos duraderos, algo tan esencial como la educación. Tenemos demasiadas leyes porque no hemos logrado acuerdos sobre qué queremos que sea la educación. Y mientras no los tengamos, seguiremos parcheando el sistema en lugar de mejorarlo de verdad.

El factor humano: el profesorado en el centro

El problema del profesorado es otro eje clave. Bolivia padecía escasez de docentes, baja consideración social de la profesión, niveles formativos muy deficientes –no hubo una Escuela Normal hasta 1909–, salarios insuficientes y especialidades, sobre todo de Ciencias, sin profesores. Todo ello revertía en la mala calidad del conjunto del sistema.

España no comparte esos problemas, pero el debate actual sobre el profesorado, imposible de abordar aquí en profundidad, gira en torno a cuestiones que recuerdan la centralidad del factor humano en la educación: envejecimiento de las plantillas, dificultades para atraer candidatos en algunas especialidades, pérdida de prestigio social percibido, aumento de tareas burocráticas y problemas de autoridad en el aula. Este año, además, varios tribunales de oposiciones han alertado del bajo nivel de algunos candidatos.

La enseñanza depende menos de las leyes que de la calidad y la motivación de los docentes. Se puede tener la mejor normativa del mundo, pero si las aulas están llenas de profesores desmotivados, mal formados o sobrecargados de burocracia, el sistema no funcionará.

Financiación: entre el discurso y los recursos

En Bolivia, el discurso educativo era mucho más ambicioso que los recursos destinados a la educación. En España nadie discutiría que el sistema está mucho mejor financiado, pero permanece una discusión de fondo sobre la distancia entre los objetivos políticos y los recursos disponibles. La cuestión es si los recursos económicos, humanos y organizativos crecen al mismo ritmo que las expectativas de la legislación y si se emplean con eficiencia.

Porque no basta con poner más dinero; hay que ponerlo bien. Y eso requiere planificación, evaluación y, de nuevo, estabilidad.

Desigualdad territorial: el mismo dilema, otra forma

En Bolivia, la descentralización generó diferencias considerables de acceso entre municipios ricos y pobres, entre ciudad y mundo rural y entre distintos espacios geográficos. En España, aunque exista un sistema aparentemente más cohesionado, también aparecen diferencias territoriales en resultados académicos, inversión por alumno, abandono escolar o disponibilidad de recursos.

El dilema boliviano reaparece bajo otra forma: ¿cuánto margen de autonomía puede existir sin comprometer la igualdad de oportunidades entre territorios? La respuesta no es sencilla, pero ignorar el problema no lo hace desaparecer.

La lección del XIX para el presente

El fracaso educativo boliviano no se explica por la falta de leyes, ni siquiera porque estas fueran malas, sino por la incapacidad para convertir las decisiones políticas en resultados efectivos.

Llevado al presente español, la pregunta sería: ¿los principales problemas educativos se deben realmente a que se necesiten más leyes orgánicas o a la capacidad de las instituciones para ejecutarlas de manera estable, coherente y sostenida en el tiempo? Y, para que eso sea posible, ¿no serían mejores leyes educativas fruto del consenso político y de un diálogo constructivo con los protagonistas?

La lección que ofrece la Bolivia del siglo XIX no es que España se le parezca por carecer de instituciones capaces de aplicar las leyes o de estabilidad. La diferencia entre ambos países en este aspecto es enorme. Sin embargo, el caso boliviano sí recuerda que ningún sistema educativo prospera cuando queda atrapado en conflictos permanentes sobre quién debe gobernarlo, qué objetivos debe perseguir o qué enseñanzas debe transmitir.

La educación requiere recursos y buenos docentes, pero también acuerdos duraderos. Cuando cada cambio político pretende refundarla, las leyes se multiplican, los debates se repiten y los resultados terminan siendo inferiores a los esperados. ¿Hace falta insistir en que la educación no es una política de gobierno? Sí, hace falta. Y mientras no lo entendamos, seguiremos acumulando leyes sin acumular mejora.