Presupuesto y gasto

Los acontecimientos de los últimos meses (mantenimiento de inmovilizado, transportes, terremotos, averías, incendios, hambrunas, inmigración, salud, educación, ….) están poniendo de manifiesto la escasez de medios de las administraciones públicas para prestar los servicios que tienen confiados. Parece un hecho generalizado que las previsiones, casi siempre difíciles, son mucho más inexactas de lo que deberían y que la rigidez de las organizaciones públicas, demasiado burocratizadas y politizadas, impide el traspaso de recursos con rapidez a las actividades en las que se los necesita. Ni siquiera se conoce si los medios de que disponen son suficientes.

Las administraciones públicas manejan una parte importante del gasto de cualquier país. En Francia, por ejemplo, asciende al 61,4% del PIB, en Irlanda al 27,3%, en España al 45,4% del PIB.

Se estima que, a nivel mundial, un 20% de la población laboral, unos 625 millones de personas, son empleados públicos. Los países con mayor proporción son los escandinavos, Noruega tiene un 30,69%, y el que menos Japón con un 5,89%. En España lo son el 15,58% (alrededor de tres millones de personas).

A mediados del siglo XX, años setenta, se planteó la necesidad de repensar y reestructurar tanto las administraciones públicas como las grandes empresas privadas, que se mostraban como «símbolo nacional» de prosperidad. Había razones sobradas para dudar de la eficiencia de los modelos de organización y gestión que se empleaban en unas y otras. Ambas habían crecido como consecuencia de las políticas intervencionistas de la postguerra. Era necesario consolidar lo que se había conseguido

Se trató de emplear modelos de gestión más flexibles y eficientes, de aprovechar la experiencia adquirida en ambos sectores y de hacer pasar a manos privadas aquello que, solo por las circunstancias de la postguerra, había estado en manos públicas. Se enriquecieron así los modelos de gestión y organización y se inició una nueva andadura hacia su perfeccionamiento.

Se comprobó y aceptó que una empresa privada podía ser más ineficiente que un organismo público y al revés y que modelos que se estaban aplicando en el ámbito privado habían tenido su origen en el público y que la interrelación entre ambos sectores podía ser muy provechosa.

Entre todos los hallazgos, quizás el más trascendente fue que modelos como la Dirección Participativa por Objetivos, la Responsabilidad Social Corporativa, la Dirección por Procesos, los de Calidad y Excelencia, o conceptos como el de cultura organizativa, la dirección basada en los partícipes, la estructuración por departamentos o la constitución de agencias, las aplicaciones de la Logística a las compras públicas o a los Sistemas de Salud, la e-Administración y la Inteligencia Artificial podían emplearse en las administraciones públicas sin perder por ello la obligación del cumplimiento de la ley o legitimización de la acción pública.

No existían diferencias técnicas esenciales entre las organizaciones públicas y las privadas. Realmente, la Administración Pública se presentaba como un conglomerado de organizaciones que iban desde las muy simples (Servicios de Inspección de Aguas, por ejemplo) hasta las más complejas (Sistemas de Salud).

Dos ejemplos, uno muy sencillo y otro muy complejo, de lo realizado hasta ahora son:

–La aplicación en la Unión Europea del «Principio OOP» («Principio de una Sola Vez»), que permite a las administraciones europeas reutilizar y compartir datos, creándose para ello la Pasarela Digital Única (SDGR).

–La aplicación de los modelos logísticos, de aseguramiento de la calidad, de excelencia a los Sistemas de Salud.

A ambas aplicaciones pueden encontrárseles orígenes públicos y privados.

Hay una técnica, sin embargo, que parece haberse olvidado y que puede ser oportuno recordarla. Nos referimos al conjunto de prácticas que se recogieron bajo la denominación de «presupuesto de base cero». Su aplicación fue propuesta, en 1977, para la Administración Federal de Estados Unidos, por el Presidente Carter. Consiste en reunir a todos aquellos que tienen relación con un objetivo o servicio público e identificar los medios que son necesarios para conseguirlo, sus costes, sus índices de control y redactar y proponer el presupuesto correspondiente. Algo así, como decir «reunámonos entre nosotros y decidamos si lo que hacemos o nuestros objetivos son útiles y, en caso de que lo sean, veamos de qué medios disponemos para cumplirlos». Evitar que, una vez elegido un objetivo, la estructura que se propone para conseguirlo sea tan costosa que agote todos los medios disponibles, habiendo trabajado muy poco o nada en el objetivo propuesto.

El «presupuesto de base cero» es una técnica muy eficaz porque permite identificar cuáles son los recursos totales de que se dispone y elegir entre su posibles aplicaciones. Permite eliminar lo superfluo y los organismos de escaso rendimiento y concentrar el gasto allí donde es más necesario. Hecho con detención puede conducir a repensar y reestructurar grandes organizaciones públicas y privadas, gastando lo necesario donde se necesita.

Hay gobiernos que dan la impresión de que desconocen los recursos con los que cuentan y que al redactar sus presupuestos provocan siempre un incremento innecesario de deuda y nunca una disminución o desaparición de actividades innecesarias. Las circunstancias, en un entorno tan turbulento como el actual, cambian de un año a otro, haciendo que un presupuesto nunca puede ser una copia adaptada del que se utilizó el año anterior.

Las evaluaciones realizadas demuestran que se han obtenido muy buenos resultados empleando los modelos que se han venido citando. Hay pocas noticias de que las técnicas de «presupuesto de base cero» se estén utilizando y, en situaciones de deuda creciente y de carencia de medios, allí donde son necesarios, el uso de esta técnica podría ser imprescindible.

Andrés Muñoz Machado es Doctor Ingeniero Industrial