Ignacio Zubiri, catedrático: «Si el Gobierno quiere que los ciudadanos paguen más impuestos, primero debe controlar el gasto público»

Ignacio Zubiri (San Sebastián, 1965) es doctor en Economía por la Universidad de Princeton, en donde realizó la tesis doctoral bajo la dirección de Joseph Stiglitz, y catedrático de Hacienda Pública en la Universidad del País Vasco. En abril del año pasado se incorporó al comité de expertos para la reforma fiscal que creó el Gobierno, pero en enero salió de él junto al también catedrático Carlos Monasterio por discrepancias con la línea que se estaba siguiendo. Tres meses después hablamos con él sobre impuestos, pensiones y sector público, entre otros temas.

–Usted lleva tiempo trabajando en el sector público español. ¿Cuáles considera sus principales deficiencias?

–El principal problema es que no hay un mecanismo transparente y fiable de control de la actividad pública ni de exigencia de responsabilidades a quienes utilizan mal los recursos públicos. Es poco probable que esto vaya a cambiar porque los políticos parecen carecer de incentivos para establecer medidas efectivas de control y sanción. Y no es que sean medidas complejas: sólo hay que querer establecerlas. Desde hace décadas, cuando hay un cambio de gobierno, los entrantes dicen que van a levantar las alfombras, pero nunca se levantan. La última vez fue en Andalucía. Si fuera malpensado creería que nadie fiscaliza lo de los demás en la esperanza de que no le fiscalicen lo suyo.

–¿Alguna vez ha visto algún avance?

–Todos los gobiernos dicen que van a luchar contra el fraude y el despilfarro en el gasto, pero casi nada cambia. Un tiempo se dio cierta relevancia a la CORA (Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas), que decía haber ahorrado millones, pero ahora está en un plano menor. Mientras un país no tenga un sistema efectivo de control del gasto público, de transparencia real y de responsabilidades efectivas, el Gobierno perderá legitimidad ante los ciudadanos. ¿Cómo puedes exigir a los ciudadanos que paguen impuestos cada vez más altos si no hay ningún control efectivo y real del gasto? No hay forma más efectiva de que no se controle nada que hacer que todo tenga que llevar 27 firmas. Al final nadie es responsable y todo el mundo acaba siendo incontrolable. Se puede pensar que es difícil establecer mecanismos de control, pero no es verdad. Hay países donde todos los gastos, todas las contrataciones y todas las licitaciones, están reflejadas online, y debe ser así. El ciudadano tiene derecho sin restricciones a saber en qué se gasta su dinero y que quien lo use mal tenga consecuencias laborales o, en su caso, penales.

–¿Hay algo que le llame especialmente la atención?

–Hay muchos gastos sorprendentes. Por ejemplo, obras cuestionables y caras, asesores sin justificación, estudios y proyectos irrelevantes, duplicidades entre gobiernos, subvenciones y pagos que no benefician a la sociedad, etc. Es especialmente sorprendente la gran cantidad de empresas públicas que crean muchos cargos y empleos para políticos y ex políticos, pero no está claro que sean necesarias. No es extraño que un ciudadano se pregunte por qué le hacen pagar tanto en el IRPF, el IVA o la Seguridad Social cuando el control del gasto público es mínimo.

–Entidades como el Instituto de Estudios Económicos (IEE) afirman que podrían ahorrarse 60.000 millones de euros en gasto público ineficiente. ¿Le parece una cantidad razonable?

–El resultado no es muy creíble. El método que se usa es, como poco, cuestionable. En todo caso, no tengo duda de que, si se hiciera un estudio detallado de las ineficiencias del gasto, la cifra resultante sería muy alta y posiblemente nos sorprenderíamos de la cantidad de dinero que se podría ahorrar tomando las decisiones adecuadas. Dicho esto, no debemos ignorar que una parte esencial del gasto público no se despilfarra. Se dedica a cuestiones como la sanidad, la educación o las pensiones. Son gastos plenamente justificados que deben mantenerse. Que haya un gasto plenamente justificable no obvia que una de las prioridades previa a una reforma fiscal que quisiera subir los impuestos a los ciudadanos debería ser un compromiso real de control del gasto público y de transparencia.

–La ministra Montero dice que pagamos pocos impuestos en comparación con Europa, y el IEE dice que pagamos mucho.

–En España, quien paga, paga una cantidad importante de impuestos, especialmente si se suma lo que corresponde a todos los impuestos. Dicho esto, es obvio que, cualquiera que sea la medida que se use, los impuestos en España están significativamente por debajo del promedio de la UE y a una distancia considerable de la que tienen los países nórdicos, Francia o Bélgica. Ciertamente, hay quien argumenta que, a pesar de pagar menos, el esfuerzo que realizan los españoles para pagar esos impuestos es mayor. Esto es ridículo por una doble razón. Primero porque el esfuerzo es un concepto subjetivo no medible. Segundo porque la medida que se suele usar carece de base metodológica y siempre imputa esfuerzos enormes a los países más pobres. Hablar de esfuerzo es revestir de técnico lo que no es más que una afirmación política. Que España tenga menos impuestos no legitima, sin embargo, que se aumenten. Para que los ciudadanos acepten subidas fiscales, es necesario primero que vean que el dinero se gasta de manera razonable y que se sanciona a quien incurre en prácticas ilegítimas. Tiene que haber leyes más duras y estrictas contra la corrupción y la malversación. No podemos volver a la época en la que cada dos días había un escándalo de corrupción que acababa en nada. Más allá de mejorar el gasto, para que los ciudadanos acepten subidas fiscales deben ver que el sistema fiscal es justo. Esto significa diseñar un sistema fiscal progresivo basado en la capacidad de pago. En este sistema no debería haber privilegios (los iguales deberían pagar lo mismo) y los impuestos deberían ser transparentes y gravar la capacidad real de pago. Esto implica, por ejemplo, indexar el IRPF y gravar sólo las plusvalías reales. Además, se debe luchar contra el fraude de forma efectiva. Si tienes un sistema fiscal en el que la posibilidad de que te detecten defraudando es pequeña, que si te detectan solo van a descubrir parte de lo defraudado, que puedes negociar sobre lo detectado y que, si todo va mal, cinco minutos antes del juicio pagas y tan amigos, a lo mejor no es un sistema que sirve para detectar el fraude. Hay muchos aspectos de control y evaluación del gasto y de los ingresos en los que el diseño fiscal español deja mucho que desear.

–¿Se podría evitar subir impuestos si se redujera el gasto público?

–Obviamente racionalizando el gasto aumentaría el bienestar con los mismos impuestos; pero al final lo relevante no es el nivel de impuestos, sino el nivel gasto que una sociedad desee tener. Los impuestos no son un fin en sí mismo: son un instrumento para financiar el nivel gasto que una sociedad desea tener. Cuando se habla de subir o bajar impuestos, hay que pensar cuánto quiere gastar la sociedad en educación, sanidad, autovías, etc. Hay países como Estados Unidos que piensan que lo importante es garantizar la igualdad de oportunidades, no la de resultados; que si alguien ha tenido la oportunidad de estudiar y no la ha aprovechado, la sociedad no tiene obligaciones con él. Fiscalmente esto es más barato que la opción de la mayoría de los países de la UE, que garantizan a todos los ciudadanos sanidad, educación, ayudas sociales, etc. Si queremos una sociedad que garantice el acceso de todos a bienes y servicios básicos y que elimine la pobreza, entonces tenemos que establecer impuestos altos.

–No cree entonces en la bajada de impuestos como solución.

–Salvo en casos extremos, las bajadas de impuestos no generan un crecimiento económico. Sólo sirven para que el dinero pase de usos públicos a usos privados. Decir que el dinero en bolsillos privados genera riqueza pero el que usa el sector público no, es una sandez, además de demostrar un desconocimiento de la economía más elemental. El dinero público aumenta la demanda agregada porque los funcionarios compran bienes y servicios, las obras públicas aumentan la demanda de construcción, etc. Hay quien dice que los impuestos crean desincentivos y ralentizan el crecimiento económico. No hay evidencias sólidas de que esto sea así; mucho menos de que haya algo parecido a la curva de Laffer. En realidad, los que creyeron en esta curva (Reagan y Bush hijo, por ejemplo) acabaron generando los déficits más altos de los EE.UU. Vivimos en una sociedad en la que se exageran los efectos económicos de los impuestos; especialmente, por parte de quienes se beneficiarían de las rebajas fiscales. Que lo digan no significa que sea verdad. Las empresas afirman, por ejemplo, que si se les bajan los tipos crearán más empleo. Sin embargo, el empleo de una empresa dependerá de sus perspectivas de mercado. Si no prevé ventas, no contratará más trabajadores aunque le bajen los impuestos. Si las prevé, contratará más aunque no le bajen los impuestos. Por ello, los recortes en el Impuesto de Sociedades para crear empleo sirven de poco o nada. En suma, no es verdad que las economías con impuestos bajos estén funcionando mejor. Hay que diseñar los impuestos racionalmente en función del gasto que quieras tener.

–¿Qué le parece el planteamiento de la reforma fiscal?

–Se ha perdido una oportunidad importante. Si se mira el libro blanco sobre la reforma fiscal del comité de expertos, se ve que se hacen reflexiones muy genéricas e incompletas sobre el IRPF o el IVA. No hay propuestas concretas. Tampoco se habla de fraude, que es una cuestión esencial para buena parte de la sociedad. Se dice que hay que subir el IVA, y luego que hay que establecer compensaciones. ¿Para qué se sube entonces? En el IRPF habría que haber cerrado la vía de elusión, eliminado la dualidad y quitado casi todas las deducciones. Las deducciones en el IRPF se dan a todo el mundo, incluso si no las necesita. Habría que darlas de forma selectiva a quienes lo necesiten. En el IVA creo que hay hacer una reforma esencial de tipos. En Sociedades, la reforma sube los impuestos esencialmente a las pequeñas y medianas empresas. Salvo por la limitación de la exención participativa, mantiene o incluso aumenta los beneficios fiscales a las empresas grandes. Se propone además una nueva deducción más que cuestionable por el coste de oportunidad de los fondos propios y, sin razones sólidas, eliminar el impuesto sobre actividades económicas. Por ejemplo, se sigue bonificando en exceso el I+D a pesar de que una buena parte del dinero que se está dedicando a subvencionar el I+D se dirige a inversiones que se hubieran hecho sin destinar la deducción. En cuanto a patrimonio, creo que debería mantenerse y ampliarse a la empresa familiar. Si se opta por armonizarlo, lógicamente debería hacerse también en los regímenes forales. En cualquier caso, la falta de armonización crea un problema de equidad, pero no de deslocalizaciones masivas. No es verdad que mucha gente se esté yendo a vivir a Madrid y que esto justifique una armonización.

–¿Qué opina de la reforma de las pensiones?

–Tiene cosas buenas, malas e inútiles. Lo peor es, quizá, que, aunque la mejora, no garantiza la solvencia futura del sistema. Por primera vez se van a aportar recursos al sistema. Puede ser cuestionable hacerlo por la vía de los gastos impropios, pero el Gobierno ha inyectado 13.000 millones, y eso permite que el déficit del sistema se quede en el 0,9 %, frente al 2,1 % que se alcanzaría sin ellos. Hubiera preferido que el Estado dijera que iba a pagar el déficit resultante del nivel de pensiones que la sociedad decida. La indiciación al IPC me parece una medida razonable. No se puede permitir que los mayores se empobrezcan. Y no se puede usar una inflación alta coyuntural para criticar esta medida, porque la inflación no va a seguir así permanentemente. En cuanto a la edad de jubilación, habría que tomar medidas para que la jubilación efectiva se produjera a los 67 años, empezando por penalizar más la jubilación anticipada y hacer que todo el mundo se jubile a los 67 años independientemente del número de años que haya cotizado. Esta jubilación a los 67 años debería incluir a muchos colectivos que no se sabe muy bien por qué se jubilan antes: artistas, policía local... Muchas empresas se aprovechan del sistema de pensiones para jubilar anticipadamente a sus trabajadores, y esto se debería eliminar. Una actividad singular que se debería tener en cuenta es la de los autónomos. Se les debería haber dado más flexibilidad para decidir cuánto cotizan. Obligarles a pagar unos tipos altos cuando no puedes compararlos con una empresa va a favorecer la economía sumergida. Un problema importante de esta reforma es que, al igual que la del 2013, se ha llevado adelante sin consenso entre los partidos políticos. Esto conlleva el riesgo de que en el futuro se revoque.

–¿Qué opina de las demás medidas: por ejemplo, del Mecanismo de Equidad Intergeneracional, planes de empleo?

–El Mecanismo de Equidad Intergeneracional plantea redotar el Fondo de Reserva de la Seguridad Social de un modo que es una tomadura de pelo. Poner un 0,6 % de las cotizaciones significa aportar entre 2.000 y 2.500 millones al año. Si no los tocas, en veinte años tendrías 50.000 millones más intereses, pero el coste anual de las pensiones es de casi 140.000 millones. No habría ni para pagar medio año. El Mecanismo está bien simbólicamente, pero realmente no sirve para pagar demasiado. Si de verdad quieres revitalizar el Fondo de Reserva, tienes que dotarlo adecuadamente. Puedes incluir en él activos del Estado que se han pagado con impuestos de los trabajadores actuales: por ejemplo, la participación en Bankia, deuda pública de terceros países, etc. En cuanto a los planes de empleo, tienen al menos dos problemas. Primero, saber para qué quieren fomentarlos. Si es para compensar una bajada futura de las pensiones, debería decirse ya que se van a bajar y en cuánto. Si es por otra causa, también se debería decir. El segundo problema es que, salvo que se aporten cantidades muy grandes, para que un plan de empleo genere una pensión significativa es necesario un periodo de aportación de no menos de quince años, probablemente de veinte. Esto significa que los mayores de 45 años no tienen tiempo para crear pensiones significativas, y los menores no las necesitan, porque a partir del 2050 los problemas financieros del sistema decrecen. La principal ventaja de los planes de empleo es que parte de ellos está financiado por las empresas. Sin embargo, habrá que ver hasta qué punto están dispuestas a hacerlo. Y si lo están, cabe preguntarse por qué no se suben sus cotizaciones y ese dinero se usa para el sistema público.